dimanche 10 décembre 2017

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OTAN et PESD : concurrentes ou complémentaires ?

Edouard Pflimlin, le Monde

vendredi 3 avril 2009, sélectionné par Spyworld

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La politique européenne de sécurité et de défense (PESD) s’inscrit dans le prolongement de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC ; voir les clauses du Traité de Maastricht). Elle est lancée lors des conseils européens de Cologne et d’Helsinki (juin-décembre 1999), avec pour feuille de route les missions de Petersberg (missions humanitaires ou d’évacuation des ressortissants ; missions de maintien de la paix ; missions de forces de combat pour la gestion des crises). Les réalisations opérées depuis ne sont pas négligeables, loin s’en faut. L’Union européenne s’est donné un premier "objectif global" à l’horizon 2003, objectif redéfini et précisé à l’horizon 2010 : une force de réaction composée de groupements tactiques nationaux/binationaux/multinationaux déployables en moins de 10 jours. Elle s’est dotée d’institutions politico-militaires, animées par un Haut Représentant de l’UE pour la PESC, a adopté une " Stratégie européenne de sécurité ", prolongée depuis par une "Vision à Long Terme" (conceptualisée au sein de l’Agence Européenne de Défense).

Cette "Europe de la Défense" est censée conférer à l’Union les moyens de gérer les crises sur ses marches (et au-delà), contribuant ainsi à promouvoir un arc de sécurité, de stabilité et de bonne gouvernance au Sud et l’Est de ses frontières. De fait, l’Union européenne a pu lancer et conduire un certain nombre d’opérations civilo-militaires (plus de 20) dans les Balkans, sur ses approches orientales (Moldavie, Géorgie), au Proche et Moyen-Orient (Palestine, Irak), en Asie du Sud-Est (Indonésie) et en Afrique (Soudan, République Démocratique du Congo, Tchad).

Pour autant, cette "Europe de la Défense" bute sur ses limites, notamment quant aux capacités militaires (lacunes en matière de transport stratégique notamment) des pays membres de l’Union européenne. Les opérations les plus lourdes passent par les moyens et capacités de l’OTAN, notamment de planification, dans le cadre des accords dits de "Berlin Plus" de 2002). Le centre d’opérations européen (à l’intérieur de l’EMUE) a des effectifs limités et n’est pas activé en permanence : en conséquence l’UE ne peut mener de façon totalement autonome que des opérations modestes (estimées à quelques milliers d’hommes).

Enfin, les limites sont aussi politico-institutionnelles du fait de l’absence d’une véritable politique étrangère commune. Au vrai, cet état de fait découle de la volonté des Etats membres de l’UE de limiter leur ambition collective dans le domaine de la défense et de la sécurité (c’est d’ailleurs le sens des Accords de Berlin Plus).

Il est en effet nécessaire d’insister sur le fait que l’"Europe de la Défense" n’est pas la défense de l’Europe. L’Union européenne est dépourvue d’une clause de défense collective comparable à l’article 5 du Traité de l’Atlantique-Nord ou, à fortiori, du Traité de Bruxelles modifié ; elle comprend d’ailleurs six Etats "non alliés" qui demeurent attachés à leur neutralité. La défense collective du continent européen demeure, on l’a vu, le monopole de l’OTAN, sous le leadership des Etats-Unis (de par la volonté commune des alliés européens).

Il reste que l’Union se développe selon une méthode incrémentale, signe qu’il existe des logiques de situation qui conduisent le plus grand nombre des Etats membres à s’accorder sur certaines politiques communes. Le processus est parfois heurté et pourtant, de l’euro à l’espace Schengen élargi, jusqu’aux lents mais réels progrès de la PESD depuis Saint-Malo, l’Union déjoue les pronostics les plus pessimistes. Pour pertinente qu’elle soit sur le plan de la défense collective, l’OTAN en tant que telle ne saurait relever la totalité des défis.

Il faut par ailleurs souligner la possibilité "d’aller de l’avant" pour certains Etats en matière de défense, offerte par le traité de Lisbonne, signé par les 27 chefs d’Etat et de gouvernement européens le 13 décembre 2007. Après le rejet, il devrait finir par être ratifié.

La présidence française de l’UE au 2e semestre 2008 a permis plusieurs avancées notamment dans le domaine capacitaire avec "une dizaine de projets capacitaires structurants qui permettront, à terme, d’améliorer la projection et la protection des forces en opération, de renforcer leur interopérabilité (Erasmus militaire) et de développer des capacités européennes en matière de renseignement spatial" (Hervé Morin, ministre de la défense, entretien à l’Institut Thomas More, 24 mars 2009). Comme l’indique dans ce même entretien M. Morin, "préfigurant les mécanismes plus flexibles de coopération en matière de défense, introduits par le traité de Lisbonne (coopération structurée permanente et coopérations renforcées), notre démarche pragmatique a consisté à fédérer avec le soutien de l’agence européenne de défense, le plus d’Etats possibles autour des projets capacitaires les plus structurants, tout en laissant à nos autres partenaires la liberté de nous rejoindre ultérieurement".

OTAN-PESD : quelle articulation ?

La question est donc, entre l’Union européenne et les Etats-Unis, d’identifier les interdépendances positives entre la possible émergence d’une défense européenne et le caractère central de l’OTAN. D’une part, l’OTAN est le point d’équilibre géopolitique entre les nations européennes, d’autre part, l’environnement géopolitique de l’aire euro-atlantique est instable, potentiellement menaçant, et les Européens sont aux avant-postes des affrontements géostratégiques globaux. Ainsi, la Méditerranée et ses prolongements moyen-orientaux constituent-ils la principale zone de tension au plan mondial. On ne peut non plus ignorer la "puissance ré-émergente" de la Russie. Enfin, la géopolitique du monde altaïque appelle l’attention sur les jeux de puissance de la Chine en Asie centrale (comme dans bien d’autres zones), avec des incidences dans l’aire géopolitique mer Noire/Caucase/Caspienne.

Dans ce contexte, la relation UE/OTAN peut évoluer et ne plus se limiter à l’Europe balkanique car les développements opérationnels sont conçus tant à l’OTAN qu’à l’UE dans une logique de complémentarité. "Comment pourrait-il en être autrement quand 21 des 26 alliés de l’OTAN sont membres de l’Union européenne et que 21 des 27 partenaires de l’Union européenne sont membres de l’OTAN ?" soulignait Bernard Kouchner dans Le Monde du 11 mars 2008. Il souligne que " Washington, conscient des défis que nous devons affronter ensemble, reconnaît la nécessaire complémentarité des deux organisations ". De plus la vision que les Etats-Unis ont de l’Europe de la défense a évolué. L’ambassadeur des Etats-Unis auprès de l’Alliance atlantique, Victoria Nuland, a déclaré en février 2008 que les Etats-Unis reconnaissent que l’Europe doit pouvoir " agir de manière indépendante ", en préservant son " autonomie de décision". Dans le prolongement de cette déclaration, lors du dernier sommet de l’OTAN, à Bucarest, du 2 au 4 avril 2008, le président américain George W. Bush a pris, fermement position en faveur de la défense européenne. Son successeur Barack Obama est aussi favorable à une défense européenne plus affirmée.

Cette montée en puissance de l’UE pourrait donner naissance à un vrai partenariat entre les Etats-Unis et l’Europe ; Victoria Nuland parle d’une "union transatlantique, afin de répondre aux défis les plus récents qui affectent notre sécurité et notre liberté". Les Etats-Unis attendent donc maintenant que l’UE et les nations qui la composent développent leurs capacités militaires, et donc leurs dépenses militaires, pour le bénéfice des intérêts communs de sécurité. Même si cela peut entraîner une duplication (limitée) des moyens et des efforts. C’est une petite révolution : l’OTAN et la défense européenne ne s’opposent plus mais sont complémentaires.

Pour Claude-France Arnould, directeur des questions de défense du secrétariat général du conseil de l’Union européenne, "il ne faut pas voir la PESD comme quelque chose qui se superposerait à l’OTAN" (entretien à l’IRIS, 6 mars 2009). Pour elle, la PESD est un des instruments au même titre que l’aide humanitaire par exemple de l’ensemble de l’Union européenne. Il manquait des instruments militaires et policiers à l’UE. "C’est la principale différence entre l’UE et l’OTAN" souligne-t-elle. Ce mix de capacités militaires et civils.

Par ailleurs, "il y a des théâtres où l’UE peut aller et pas l’OTAN. C’est la vraie complémentarité". Par exemple, la mission civile de l’UE en Géorgie (déploiement d’observateurs après le conflit entre la Russie et la Géorgie), l’OTAN ne pouvait y aller. Pour l’intervention au Tchad, il était impensable que l’OTAN y aille car il n’y avait "pas d’acceptation politique d’une si forte empreinte occidentale, d’une si forte empreinte américaine". "L’Europe apparaît de plus en plus sur de nombreux théâtres comme un acteur neutre, équilibré et donc à ce titre, on voit la possibilité d’action là où l’OTAN se serait politiquement dès le départ exclu". Par ailleurs, "il y a des théâtres où il est très important de pouvoir y aller avec toute la puissance militaire américaine et européenne", conclut Claude-France Arnould.

Pour l’amiral Jean Dufourcq, "Une complémentarité politique et institutionnelle est nécessaire et se fera un jour dans une superCommission américano-européenne". (voir l’entretien dans ce dossier)

Enfin pour faire aux nouveaux défis et menaces, l’aire de puissance euro-atlantique demeure un espace de réassurance, l’OTAN reste incontournable pour assurer la défense collective de l’Europe et mener des opérations de haute intensité, et ce d’autant plus que les enjeux d’ordre planétaire se précipitent (enjeux démographiques, énergétiques, géoéconomiques, géoculturels et stratégiques).


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