I. LA PERFORMANCE DE LA MISSION EN 2008

A. UN « TAUX DE SUCCÈS » GLOBAL DE 56 %, LÉGÈREMENT SUPÉRIEUR À CELUI DES AUTRES MISSIONS

La mission « Défense » présente un taux de renseignement optimal de ses indicateurs : celui-ci, de 98 % l’année dernière, est désormais de 100 %.

Le « taux de succès », c’est-à-dire la proportion d’indicateurs au moins aussi bons que la prévision, est de 56 %, soit légèrement au-dessus de la moyenne des différentes missions, comme le montre le tableau ci-après.

La performance de la mission « Défense » : comparaison avec les autres missions

(en % des indicateurs)

Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’Etat

B. DES LACUNES POUR CERTAINES FONCTIONS ESSENTIELLES

Ce « taux de succès » de 56 % ne doit pas dissimuler que les résultats sont insuffisants pour certaines fonctions essentielles.

Le « taux de succès » varie considérablement d’un programme à l’autre :

- les programmes 146 « Equipement des forces » et 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » ont atteint plus de 70 % de leurs objectifs ;

- les programmes 178 « Préparation et emploi des forces » et 212 « Soutien de la politique de défense » ont réalisé des performances inférieures à la moyenne des missions.

La performance des différents programmes de la mission « Défense »

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances pour 2008

Le fait que moins de la moitié des indicateurs du programme 212 aient été conformes aux prévisions n’est pas préoccupant en soi et ne trahit d’ailleurs pas nécessairement une mauvaise gestion du programme, d’autant plus que si seulement 38 % des indicateurs ont atteint les prévisions, ce sont aussi 38 % d’entre eux qui ont connu une progression significative.

Les résultats décevants du programme 178 sont en revanche préoccupants, dans la mesure où c’est de ce programme que dépend l’efficacité opérationnelle des armées.

S’il fallait retenir un seul indicateur de la mission « Défense », ce serait probablement celui relatif aux capacités de projection de l’armée de terre, dont dépend directement l’impact opérationnel global. La prévision a été atteinte à 100 % (renfort des forces de présence et de souveraineté et capacité de réaction « à temps » sous 30 jours) ou 98,4 % (capacité de réaction immédiate entre 12 h et 9 jours), ce qui peut rendre a priori surprenant le commentaire pessimiste^102(*) qui l’accompagne. 

Cela vient du fait que les contrats opérationnels, utilisés pour renseigner les documents budgétaires, prévoient des objectifs de projection nettement inférieurs à ceux des lois de programmation. Cela permet d’afficher un taux de succès satisfaisant, alors même que l’objectif défini par la loi est loin d’être atteint.

Les rapporteurs spéciaux consacrent des développements détaillés aux capacités de projection de l’armée de terre dans leur avis relatif au projet de loi de programmation militaire 2009-2014.

II. L’EXÉCUTION DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE 2003-2008

A. DES DÉPENSES INFÉRIEURES À LA PROGRAMMATION DE 4,5 MILLIARDS D’EUROS APRÈS PRISE EN COMPTE DES « BOURRAGES »

Le présent projet de loi est l’occasion de faire un premier bilan de l’exécution de la loi de programmation militaire 2003-2008.

Selon le ministère de la défense, sur la totalité de la période, les dépenses ont été inférieures de seulement 0,6 milliard d’euros aux crédits de paiement inscrits en lois de finances initiales. Cependant, si l’on prend en compte les « bourrages » (c’est-à-dire les dépenses qui n’entraient normalement pas dans le champ de la loi de programmation), il a manqué 3,9 milliards d’euros par rapport aux crédits de paiement inscrits en lois de finances initiales. Si l’on considère en outre le fait que les lois de finances n’ont pas été parfaitement indexées sur l’inflation, les crédits manquants se sont élevés à 4,5 milliards d’euros au total.

La loi de programmation militaire 2003-2008 : un premier bilan

(en milliards d’euros)

Source : ministère de la défense

B. UN COÛT DES PRINCIPAUX PROGRAMMES D’ARMEMENT INFÉRIEUR DE 3 MILLIARDS D’EUROS AUX PRÉVISIONS INITIALES

Ces 4,5 milliards d’euros « manquants » doivent être mis en relation avec le fait que le coût des principaux d’armement a dans l’ensemble été inférieur de près de 3 milliards d’euros à ce qui était initialement prévu.

Ainsi, les dérapages, concentrés sur un petit nombre de programmes, sont plus que compensés par des économies sur les autres programmes.

Coût des principaux programmes d’armement : Prévision et exécution (2003-2008)

(crédits de paiement en millions d’euros 2003)

NOTA : L’actualisation en milliards d’euros de 2003 de l’annuité 2008 a été réalisée sur une hypothèse d’évolution de 1,5 % par an.

Source : ministère de la défense

III. LES FAITS SAILLANTS DE L’EXÉCUTION 2008

A. LA NON-CONSOMMATION DES CRÉDITS DE REPORT

1. L’application à la défense de la norme de dépense ministérielle

Comme en 2007, et contrairement à 2006, le ministère de la défense n’a pas été autorisé à dépasser le montant des dotations inscrites en loi de finances initiale, et à consommer une partie des crédits reportés de l’exercice précédent.

Ainsi, si la consommation des crédits de la loi de finances initiale et des fonds de concours a été de 100 %, elle n’a été que de 97 % pour l’ensemble des crédits disponibles, comme le montrent les tableaux ci-après.

L’évolution des ressources disponibles (crédits de paiement)

(en millions d’euros)

La consommation ces crédits disponibles (crédits de paiement)

(en millions d’euros et en %)

Source : ministère de la défense

B. UNE ANTICIPATION DU DISPOSITIF PRÉVU PAR LE PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE 2009-2014 POUR LE FINANCEMENT DES OPEX

Le projet de loi de programmation militaire 2009-2014 prévoit, pour le financement des opérations extérieures (OPEX), qu’ « en gestion, les surcoûts nets non couverts par la provision [de la loi de finances] (surcoûts hors titre 5 nets des remboursements des organisations internationales) seront financés par prélèvement sur la réserve de précaution interministérielle ».

La réserve à laquelle il est fait allusion est la réserve de précaution prévue par l’article 51 de la LOLF.

Il s’agit d’une innovation par rapport à la pratique constante de ces dernières années, qui a consisté à financer le supplément de surcoût des OPEX par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale par la loi de finances rectificatives de fin d’année, dont le ministère de la défense n’avait pas le temps de consommer les crédits, ou par décret d’avance « gagé » par la suppression de crédits d’équipement militaire.

Le financement du supplément de surcoût des OPEX en 2008 a anticipé sur cette nouvelle pratique. Ainsi, sur les 221 millions d’euros d’annulations de crédits (hors titre 2) destinés à financer le surcoût des OPEX, plus de 40 millions d’euros ont été financés par les ministères civils.

C. COMME LES ANNÉES PRÉCÉDENTES, DES EFFECTIFS INFÉRIEURS AUX PRÉVISIONS MALGRÉ UNE MASSE SALARIALE SUPÉRIEURE

Comme les années précédentes, les dépenses de personnel de la mission « Défense » ont été nettement supérieures aux prévisions, malgré de moindres effectifs, comme le montrent les tableaux ci-après.

Les dépenses de personnel de la mission « Défense » : prévision et exécution

1° Les dépenses de personnel

(en euros)

2° Les effectifs correspondants

(en ETPT)

Source : lois de règlement

IV. DES CHARGES ET DES RESTES À PAYER TOUJOURS IMPORTANTS

Le fait que, malgré le niveau élevé des reports de 2007 sur 2008, le taux de consommation des crédits ait été identique à celui de la loi de finances initiale, a eu en 2008 les mêmes conséquences que les années précédentes, avec d’importantes charges et restes à payer.

A. LES CHARGES À PAYER ET LE SOLDE DE GESTION

Bien que les charges à payer aient légèrement diminué en 2008, passant de 2.632,41 millions d’euros fin 2007 à 2.479,86 millions d’euros fin 2008, le solde de gestion s’est dégradé, passant de -1.003,65 millions d’euros en 2007 à -1.219,32 millions d’euros en 2008.

Cela s’explique par une nette diminution des reports de crédits, résultant de l’annulation, par la loi de finances rectificative de décembre 2008, de 360 millions d’euros de reports de crédits de 2007 sur 2008.

Le solde de gestion de la mission « Défense »

(en millions d’euros)

1° Le solde de gestion 2007

2° Le solde de gestion 2008

* dont 500 millions d’euros de reports anticipés

Source : ministère de la défense

Dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de 2008, la Cour des comptes déplore «  le report sur l’exercice 2009 de dettes pourtant exigibles en 2008 », indiquant avoir « identifié un montant de 5,9 milliards d’euros, dont 3,6 milliards d’euros au titre de la dette de l’Etat à l’égard des organismes de sécurité sociale (3,0 milliards d’euros à fin 2007) et 1,95 milliard d’euros sur les programmes d’armement (2,3 milliards d’euros à fin 2007) ». Elle estime que le déficit budgétaire en 2008 en a été artificiellement minoré^103(*).

B. LES RESTES À PAYER

Les restes à payer ne sont pas la simple conséquence d’une sous-consommation des crédits disponibles, mais résultent essentiellement du fait que les grands programmes d’armement s’étendent sur de nombreuses années.

Les restes à payer ont légèrement diminué en 2008, passant de 44 milliards à 43 milliards d’euros.

Les restes à payer fin 2008

(en millions d’euros)

(*) Tels que figurant dans les applications comptables et non pris en compte dans le RAP 2008.

Source : ministère de la défense

LE PROGRAMME « DÉPENSES ACCIDENTELLES ET IMPRÉVISIBLES »

· Le financement d’opérations de la direction générale de la sécurité extérieure

Au titre de dépenses imprévisibles, la dotation a permis d’abonder, à hauteur de 7,46 millions d’euros (en AE et CP), les crédits de l’action « Coordination de la sécurité et de la défense » du programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l’action du Gouvernement ». Ces crédits, au titre de fonds spéciaux, ont été employés au financement d’opérations menées par la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE).

LA CRÉATION DE LA DIRECTION CENTRALE DU RENSEIGNEMENT INTÉRIEUR (DCRI)

L’année 2008 a marqué une étape importante dans l’histoire de l’organisation des services de renseignement. Elle a, en effet, été celle de la création d’une nouvelle direction : la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI).

Cette réorganisation du renseignement intérieur vise à optimiser la collecte d’informations, qui constitue une activité vitale pour anticiper les risques, et à renforcer la cohérence et l’efficacité du dispositif de renseignement et de détection précoce des réseaux terroristes. Elle s’appuie sur le regroupement des moyens et l’adaptation des méthodes aux nouvelles menaces.

Ainsi, le renseignement intérieur s’incarne désormais dans une direction unique, la DCRI, créée le 1er juillet 2008 et issue de la fusion de l’ancienne direction de la surveillance du territoire (DST) avec les structures de la direction centrale des renseignements généraux (DCRG) participant aux missions de renseignement intérieur. Les savoir-faire et l’organisation territoriale qui faisaient la force et l’identité de ces deux directions ont, toutefois, été préservés. Dans chaque département a été créé un service départemental du renseignement intérieur (SDRI), placé sous la seule autorité du directeur central. A Paris, la direction du renseignement de la préfecture de police a remplacé la direction des renseignements généraux et apportera son concours aux missions du renseignement intérieur.

En outre, une nouvelle filière, l’« information générale », a été mise en place au sein de la Sécurité publique pour prendre en charge les missions des anciens renseignements généraux (RG) qui ne relèvent pas du renseignement, comme par exemple la centralisation et l’analyse des renseignements nécessaires à l’information du préfet et du Gouvernement dans les domaines institutionnel, économique et social, ou susceptibles d’intéresser l’ordre public. La prise en charge de l’information générale par la Sécurité publique a donné lieu à la création à l’échelon central, d’une part, d’une sous-direction de l’information générale au sein de la direction centrale de la Sécurité publique (DCSP), et dans chaque direction départementale de la Sécurité publique (DDSP), d’autre part, d’un service départemental de l’information générale (SDIG).

A Paris, la mission d’information générale est assurée par la direction du renseignement de la préfecture de police qui réalise également la synthèse des informations communiquées par les SDIG des DDSP d’Ile-de-France.

Enfin, la surveillance des établissements de jeux et des champs de courses, assurée jusqu’à présent par la DCRG, relève désormais d’un service central des courses et jeux (SCCJ) rattaché à la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ).

Les crédits consacrés à la fonction « renseignement » relèvent de l’action n° 1 « Ordre public et protection de la souveraineté » et se montent, en exécution sur 2008, à 34,9 millions d’euros en AE et à 34,3 millions d’euros en CP. Ainsi que l’indique le rapport annuel de performances (RAP) pour 2008 de la mission « Sécurité », « cette fonction regroupe les budgets globalisés des services de renseignement (DCRI et préfecture de police) ».