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Projet de loi de finances pour 2010 : Les services d’état-major du premier ministre - La coordination en matière de Défense

Assemblée Nationale

mardi 10 novembre 2009, sélectionné par Spyworld

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Au sein de l’action Coordination de la sécurité et de la défense du programme Coordination du travail gouvernemental, une sous-action concerne le Secrétariat général de la défense nationale, avec l’Institut des hautes études de défense nationale comme opérateur rattaché, et une autre les fonds spéciaux et le groupement interministériel de contrôle.

En 2010, le projet annuel de performances intègre, dans le cadre de la réforme en cours des instituts, le rattachement budgétaire à l’action Coordination de la sécurité et de la défense de l’Institut national des hautes études de sécurité (INHES), du Centre des hautes études de l’armement (CHEAr) et de l’Institut d’études et de recherche pour la sécurité des entreprises (IERSE), ce qui a pour corollaire un transfert de crédits de 11,67 millions d’euros.

A.– LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DE LA DÉFENSE NATIONALE

Créé sous sa forme actuelle en 1962, le Secrétariat général de la défense nationale (SGDN) est, avec le Secrétariat général du gouvernement et le Secrétariat général des affaires européennes, l’un des trois principaux secrétariats généraux sur lesquels s’appuie le Premier ministre pour l’animation et la coordination interministérielles de l’action du Gouvernement.

Le SGDN assiste le chef du Gouvernement, en liaison étroite avec la Présidence de la République, dans les domaines de la défense et de la sécurité nationale, avec deux fonctions essentielles : d’une part, il assure le secrétariat ou bien il participe à des instances de haut niveau en matière de défense et de sécurité présidées par le Président de la République ou par le Premier ministre ; d’autre part il exerce des responsabilités d’animation ou d’expertise en matière de défense et de sécurité.

L’activité du SGDN s’est exercée ces dernières années dans neuf grands domaines : le développement d’une capacité de veille et de synthèse ; le contrôle des exportations d’armements et des transferts de technologies sensibles (Le SGDN assure également la présidence et le secrétariat de la commission interministérielle pour l’étude des exportations de matériels de guerre) ; la planification de défense et de sécurité ; la poursuite et le renforcement de la politique d’entraînement et de préparation de l’État à la gestion des crises graves ; le renforcement de la protection du secret de la défense nationale ; le renforcement de la sécurité des systèmes d’information (SSI) ; les missions dans le domaine de l’intelligence économique ; la participation à l’élaboration de textes de doctrine et de textes législatifs ou réglementaires.

Conformément aux orientations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et aux dispositions de la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014, le Secrétariat général de la défense nationale est sur le point d’évoluer en un Secrétariat général de la défense et de la Sécurité nationale (SGDSN), placé auprès du Premier ministre et travaillant en étroite liaison avec la Présidence de la République.

Ses missions seront renforcées et son champ d’intervention étendu à l’ensemble des questions de défense et de sécurité nationale. Ainsi, le futur SGDSN assurera le secrétariat du nouveau conseil de défense et de sécurité nationale, comme celui du nouveau conseil national du renseignement.

Le Livre blanc prévoyait également la création d’une agence nationale de sécurité des systèmes d’information (ANSSI) pour renforcer la politique de sécurité des systèmes d’information, qui a été créée en juillet 2009, et se substitue à la Direction centrale de la sécurité des systèmes d’information (DCSSI) du SGDN.

L’élargissement des missions du SGDN s’est traduit par une réorganisation interne, avec la fusion de la direction des affaires internationales et stratégiques (AIS) et de la Direction des technologies et des transferts sensibles (TTS) au sein de la Direction des affaires internationales stratégiques et technologiques (AIST). Enfin, le SGDN a également évolué pour apporter son soutien à l’équipe placée auprès du coordonnateur national du renseignement, nommé par le Président de la République en juillet 2008, avec la création en son sein du secrétariat du conseil national du renseignement (SCNR), qui assure en particulier la préparation de réunions préfigurant celles du conseil national du renseignement et le suivi de l’exécution des décisions arrêtées par cette instance. Cette nouvelle organisation a été pleinement opérationnelle au début de l’année 2009.

La dotation budgétaire pour 2009 s’élevait à 85,2 millions d’euros, non comprise la subvention versée à l’IHEDN, de 6,5 millions d’euros.

La dotation budgétaire demandée pour 2010 prévoit 391 ETPT et un budget de 148,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et 135,1 millions en crédits de paiement. Hors subventions de fonctionnement aux instituts, les crédits de paiement prévus sont de 116,9 millions d’euros. Par rapport aux moyens prévus dans le cadre de la programmation triennale, le projet de budget 2010 comporte l’augmentation des effectifs de l’ANSSI (+ 15 ETPT en 2010) conformément à l’objectif du Gouvernement de doublement des effectifs de l’ex-DCSSI à horizon de 2012.

Le SGDN supportera le financement du futur Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ), opérateur de l’État qui se substituera au 1er janvier 2010 à l’INHES actuellement sous tutelle du ministre de l’Intérieur. Sa subvention pour charges de service public, à hauteur de 9 millions d’euros, est budgétée par transfert de crédits en provenance principalement de ce ministère.

La modification récente des missions de l’Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN), opérateur déjà sous tutelle du SGDN, principalement réalisée par l’intégration prochaine des activités et moyens du Centre des hautes études pour l’armement (CHEAr) explique l’augmentation de sa subvention pour charges de service.

Ces deux dernières mesures expliquent principalement l’évolution des crédits de titre 3, les crédits de fonctionnement demeurant relativement stables de 2009 à 2010.

L’évolution des crédits de titre 5 en 2010 s’explique principalement par l’évolution des besoins de financement de la poursuite des programmes interministériels engagés qui feront l’objet de nouveaux transferts de crédits vers le ministère de la Défense en 2010 et 2011. Les dotations de dépenses d’investissement sont portées de 38,87 millions d’euros en 2009 à 79,7 millions d’euros en 2010.

B.– L’INSTITUT DES HAUTES ÉTUDES DE DÉFENSE NATIONALE

L’Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN) est un établissement public administratif chargé d’aider les cadres de la Nation à se forger une perception de la défense, à développer une sensibilité à ses enjeux et à acquérir une culture de défense.

Structure mixte, à la fois civile et militaire, l’Institut a pour mission de donner à des hauts fonctionnaires, des officiers supérieurs des armées et des cadres de tous les secteurs d’activité une connaissance approfondie en matière de défense globale.

L’IHEDN va se rapprocher du CHEAr comme annoncé dans le rapport de l’an dernier. La fusion doit être totalement effective dès le 1er janvier 2010. L’organigramme de l’Institut futur a été dessiné, avec un effectif de 73 agents au titre de l’IHEDN, sans compter les mises à disposition, et 37,5 pour le CHEAr, soit un effectif en ETP rémunérés de 110,5 en 2010. L’arrivée de l’INHES-J à l’École militaire dans le courant de l’année 2010 permettra de mutualiser un certain nombre d’activités, notamment dans les domaines du soutien et de l’administration.

La subvention pour charges de service public destinée à l’IHEDN est versée par le Secrétariat général de la défense nationale. Elle doit s’élever en 2010 à 9 millions d’euros à comparer à 6,5 millions d’euros en 2009, 6,4 millions d’euros en 2008 et 6,3 millions d’euros en 2007, et représente l’essentiel des ressources de l’Institut, au budget de 11,1 millions d’euros en 2010.

Les emplois rémunérés par l’opérateur hors plafond d’emplois des services du Premier ministre étaient de 73,81 ETPT au 30 juin 2009 (pour un plafond de 74), soit 24,1 militaires et 49,67 civils, dont 25,83 titulaires et 23,84 contractuels.

C.– L’INSTITUT NATIONAL DES HAUTES ÉTUDES DE LA SÉCURITÉ ET DE LA JUSTICE

Dans le cadre du rapprochement des instituts œuvrant dans le domaine de la défense et de la sécurité, il est prévu la transformation, à compter du 1er janvier 2010, de l’Institut national des hautes études de sécurité, sous tutelle du ministère de l’Intérieur, en Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice, établissement public national administratif placé sous la tutelle du Premier ministre.

L’INHESJ aura pour mission d’intervenir dans les domaines de la formation, des études, de la recherche, de la veille et de l’analyse stratégique en matière de sécurité intérieure, sanitaire, environnementale et économique ainsi que dans ceux intéressant la justice et les questions juridiques.

L’INHESJ héritera des moyens de l’Institut national des hautes études de sécurité (INHES), établissement public auparavant placé sous la tutelle du ministre de l’Intérieur, et de l’Institut d’études et de recherche pour la sécurité des entreprises (IERSE), association bénéficiant d’un soutien de la part de la Gendarmerie nationale.

Il intégrera également l’Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales.

La subvention pour charges de service public destinée à l’IHESJ doit s’élever en 2010 à 9 millions d’euros et le plafond d’emplois prévu est de 81 ETPT.

D.– LES FONDS SPÉCIAUX ET LES INSTANCES CHARGÉES DE LEUR CONTRÔLE

Une sous-action de l’action de coordination de la sécurité et de la défense concerne les fonds spéciaux.

1.– Les crédits des fonds spéciaux

Les crédits destinés aux fonds spéciaux s’exécutent en gestion sur le budget opérationnel de programme Soutien.

Ces crédits sont actuellement destinés aux entités suivantes :

– la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) ;

– le groupement interministériel de contrôle (GIC) ;

– la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) ;

– la direction du renseignement militaire (DRM) ;

– la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) ;

– la cellule TRACFIN.

Depuis 2009, la DST a été remplacée par la Direction centrale du renseignement intérieur (DCRI), le ministère des Affaires étrangères ne perçoit plus de fonds spéciaux et la cellule TRACFIN perçoit une petite dotation.

Les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2008 s’élevaient à 44,9 millions d’euros. Après déduction de la quote-part de la réserve de précaution, ils avaient été ramenés à 42,7 millions d’euros, puis ils ont été abondés en gestion d’un montant de 9,9 millions d’euros au profit de la DGSE. La consommation finale a été de 52,3 millions d’euros.

Les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2009 s’élèvent à 48,9 millions d’euros. Ils ont été abondés depuis le début de la gestion d’un montant de 4,9 millions d’euros au profit de la DGSE et du GIC.

Le présent projet de loi de finances prévoit une nouvelle augmentation des crédits des fonds spéciaux, portés à 53,9 millions d’euros, conformément à la programmation triennale.

Les mouvements de crédits en 2008 et 2009 sont retracés dans le tableau suivant :

CRÉDITS DES FONDS SPÉCIAUX :
ÉVOLUTION ET RÉPARTITION PAR SERVICE OU MINISTÈRE

(en euros)

 

Consommation 2008

2009

Dotation initiale

44 918 516

48 899 692

Total des crédits ouverts

52 602 889

53 845 692

 

Consommation

Crédits ouverts au 31 août 2009

DGSE

43 608 408

42 545 692

GIC

8 013 227

10 500 000

DCRI

548 256

600 000

DRM

66 500

80 000

DPSD

66 500

100 000

Tracfin

0

20 000

Les crédits du Groupement interministériel de contrôle (GIC) (8 millions d’euros en 2008 et 9 millions d’euros en 2009) couvrent principalement des dépenses de personnel et de fonctionnement courant de l’organisme, ainsi que la rémunération des prestations fournies par les opérateurs de téléphonie mobile.

2.– La Commission de vérification des fonds spéciaux

L’article 154 de la loi de finances pour 2002 a créé une Commission de vérification des fonds spéciaux, à dominante parlementaire, composée de :

– deux députés, dont le président de la Commission, désignés par le Président de l’Assemblée nationale pour la durée de leur mandat (MM. Yves Fromion, président, et Michel Sapin, depuis le 1er août 2007) ;

– deux sénateurs, désignés par le Président du Sénat après chaque renouvellement triennal ; le Président du Sénat a nommé le 17 février 2009 MM. André Dulait et François Marc pour siéger au sein de la Commission. M. François Marc a cependant, par lettre du 30 septembre 2009 adressée au Président du Sénat, donné sa démission de la Commission. Son successeur devrait être prochainement désigné ;

– et deux magistrats, nommés pour cinq ans par décret parmi les membres de la Cour des comptes, sur proposition de son Premier président.

Toutefois, à l’expiration, le 31 octobre 2007, des mandats de MM. Guy Berger et Philippe Duboscq, nommés membres de la Commission au titre de la Cour des comptes par décrets en date respectivement du 31 octobre 2002 et du 18 février 2004, il n’a pas été procédé à la désignation des deux magistrats de la Cour des comptes devant siéger au sein de la Commission pour une nouvelle période de cinq ans, en dépit de la démarche effectuée à cet effet par son Président auprès du Premier président de la Cour des comptes.

La loi ne fixant aucune règle de quorum pour le fonctionnement de la Commission de vérification des fonds spéciaux, il a paru envisageable que celle-ci effectue, avec son seul effectif parlementaire, ses travaux de vérification. La Commission est chargée de s’assurer que l’emploi des fonds spéciaux est conforme à la destination qui leur a été assignée en loi de finances. Elle établit un rapport remis au Président de la République, au Premier ministre et aux présidents et rapporteurs généraux des commissions des Finances des deux assemblées, ainsi qu’un procès-verbal constatant que les dépenses sont couvertes par des pièces justificatives pour un montant égal, destiné à la Cour des comptes.

Les dépenses de la Commission consistent quasi exclusivement en frais de déplacement à l’étranger, dans les postes et centres de la DGSE à l’étranger.

Le Rapporteur spécial avait rappelé l’an dernier sa pleine compétence pour examiner le montant des fonds spéciaux autorisés en loi de finances par le Parlement, tout en considérant que le caractère secret des opérations financées justifie des mécanismes spécifiques de contrôle des dépenses engagées. Il avait rappelé que nulle dépense publique ne doit échapper à l’esprit de la LOLF et que l’opacité dont bénéficient les Services quant à la justification des dépenses n’est pas saine. Le Rapporteur avait souhaité que le secret ne soit pas synonyme de liberté totale pour décider la dépense sans que la pertinence de celle-ci ne puisse être établie.

Le Président de la Commission, notre collègue M. Yves Fromion, en considération de ces remarques, a adressé récemment au Rapporteur spécial un courrier relatif à l’activité de la commission.

Celle-ci a effectué à partir du printemps 2008 les diligences qui lui incombaient pour la vérification de l’emploi des fonds spéciaux au cours des deux exercices 2006 et 2007 qui n’avaient jusqu’alors donné lieu à aucun contrôle externe. Elle a en particulier procédé à diverses auditions et effectué plusieurs vérifications sur pièces et sur place sur diverses lignes du compte d’emploi des fonds spéciaux.

Toutes les informations demandées ont été données à la Commission lors de ses contrôles qui ont notamment porté sur de nombreuses opérations.

La Commission a adopté en février 2009, à l’unanimité, le rapport et le procès-verbal dont elle avait la charge pour les deux exercices 2006 et 2007.

Au-delà du contrôle de la régularité et de la sincérité des comptes, elle s’est efforcée, dans son rapport, d’évaluer la pertinence de la dépense, comme le Rapporteur spécial en avait exprimé le souhait.

La Commission devrait être en mesure d’établir son rapport sur les conditions d’emploi des fonds spéciaux en 2008 et de dresser le procès-verbal relatif aux dépenses réalisées sur ces fonds en 2008 avant la fin de l’année 2009, compte tenu d’un retard de quelques mois mis par la DGSE dans la production de ses comptes. Pour éviter le renouvellement de cette situation, il a été demandé à la DGSE de soumettre à la Commission le compte d’emploi des fonds spéciaux pour l’exercice 2009 au plus tard en mars 2010.

Au-delà de ces difficultés de calendrier, en passe d’être résolues, le Président Yves Fromion a tenu à souligner que la Commission s’est félicitée de l’excellente qualité de la comptabilité tenue par la DGSE dans le cadre de sa gestion des fonds spéciaux. Lors des divers contrôles auxquels elle a procédé, il n’est apparu aucun élément permettant de conclure que la comptabilité des fonds spéciaux gérés par la DGSE ne donnait pas une image sincère et fidèle de sa gestion.

La Commission de vérification des fonds spéciaux bénéficie d’une dotation budgétaire de 24 000 euros pour 2009, inscrite à l’action Soutien du programme Coordination du travail gouvernemental. Par ailleurs, la commission, qui ne consomme aucun ETPT, a recours aux services de divers fonctionnaires mis à sa disposition. Les seules dépenses de fonctionnement que la commission finance sur la ligne budgétaire qui lui est allouée concernent ses déplacements aux fins de contrôle sur pièces et sur place.

Les dépenses réalisées par la commission en 2009 correspondent à des frais de déplacement et de séjour supportés à l’occasion des contrôles effectués dans plusieurs postes de la DGSE à l’étranger. Ces dépenses ont excédé le montant initialement prévu puisqu’elles se sont établies à 36 249,49 euros. Des ressources complémentaires ont donc dû être utilisées sur les dotations du BOP Soutien.


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