mercredi 18 octobre 2017

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Loi de finances pour 2010 - Défense

Sénat.fr

samedi 21 novembre 2009, sélectionné par Spyworld

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- Loi de finances pour 2010 - Programme Equipement des forces de la mission Défense - Examen du rapport
- Loi de finances pour 2010 - Programme Préparation et emploi des forces de la mission Défense - Examen du rapport pour avis
- Loi de finances pour 2010 - Vote sur les crédits de la mission Défense

Loi de finances pour 2010 - Programme Equipement des forces de la mission Défense - Examen du rapport

Lors d’une première séance tenue dans la matinée, la commission a d’abord procédé à l’examen du rapport pour avis de MM. Xavier Pintat et Daniel Reiner sur les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010 : mission Défense (programme 146 « Equipement des forces »).

M. Daniel Reiner, co-rapporteur pour avis, a fait une première série d’observations sur les caractéristiques financières du projet de loi de finances pour 2010.

Il a indiqué que le projet prévoyait une diminution des crédits affectés au programme 146 de 7,7 % pour les crédits de paiement (11,4 milliards d’euros), et de 44 % pour les autorisations d’engagement (11,75 milliards d’euros), le tout dans le cadre d’une « mission défense » dotée elle-même de crédits en diminution de 2,25 % d’une année sur l’autre. Toutefois, il a reconnu que cette diminution n’était pas significative dans la mesure où l’année 2009 avait été une année de forte augmentation.

La part des équipements conventionnels (direction générale pour l’armement comprise) dans le total du programme 146 reste aux environs de 66 % pour les crédits de paiement et passe à 62 % pour les autorisations d’engagement, ce qui représente respectivement 7,6 et 7,3 milliards d’euros. Ces crédits, en retrait par rapport à 2009, restent à un niveau élevé.

M. Daniel Reiner, co-rapporteur pour avis, a ensuite indiqué que ce budget, comme le précédent, traduisait un authentique effort en faveur de l’équipement. Il a fait remarquer que si l’on prenait en compte les équipements non pas à partir du programme 146, mais à partir de la loi de programmation militaire (LPM), on voyait que l’on passait de 15,4 milliards d’euros de crédits de paiement en 2008 à 16,6 en 2009 et à 16,5 en 2010. La loi de finances pour 2010 s’inscrit du reste dans la trajectoire financière de la loi de programmation militaire (LPM), laquelle prévoit un total de crédits de 32,8 milliards d’euros pour la mission défense (hors pension).

M. Daniel Reiner, co-rapporteur pour avis, a considéré que l’exécution des orientations prévues dans le Livre blanc, pouvait être résumée en deux idées simples : une armée réduite - tant en hommes qu’en matériels - mais mieux équipée et donc plus réactive.

Toutefois, M. Daniel Reiner, co-rapporteur pour avis, a noté le décalage entre le volume des équipements tel que défini par la LPM pour 2010 - 16,6 milliards
- et le programme 146 - 11,7 milliards - ce qui l’a conduit à s’interroger sur la pertinence du découpage de la mission « Défense » et la représentativité du programme 146 au regard de l’effort d’équipement militaire de la nation.

Enfin, toujours dans le domaine financier, il a rappelé que l’effort en faveur des équipements avait été rendu possible par le recours à des ressources exceptionnelles, qu’il s’agisse des recettes des comptes d’affectation spéciale ou bien des recettes du plan de relance. Il a noté que ces ressources exceptionnelles n’avaient pas été au rendez-vous en 2009, mais que, malgré cela, et comme l’avait indiqué M. Laurent Collet-Billon, Délégué général pour l’armement (DGA), la faiblesse des ressources exceptionnelles sera compensée par des autorisations supplémentaires provenant de reports de crédits à hauteur de 500 millions d’euros, ainsi que par l’impact de la désinflation pour 100 millions d’euros. Ces effets conjugués devraient limiter le report de charges en fin d’année 2009 à 1 milliard d’euros. Il a estimé que cela n’enlevait rien à la qualité du travail effectué par la DGA, dont tous les interlocuteurs des rapporteurs ont souligné cet année qu’elle avait été remarquable notamment pour mettre en oeuvre, c’est-à-dire contractualiser, en un laps de temps très court, un montant aussi important de commandes publiques.

Ensuite, M. Daniel Reiner, co-rapporteur pour avis, a fait une deuxième série de remarques sur la mise en oeuvre des programmes. Il a distingué les programmes dont l’exécution était satisfaisante, ceux pour lesquels elle l’était moins et, enfin, ceux pour lesquels elle était inquiétante.

Dans la catégorie des programmes donnant satisfaction, il a pris pour exemples les programmes Rafale et véhicule blindé de combat d’infanterie (VBCI).

S’agissant du programme Rafale, dont il a visité, cette année, avec son collègue Jacques Gautier, les chaînes de fabrication à l’usine Dassault de Bordeaux Mérignac, il a souligné qu’il s’agissait, certes, d’un programme ancien mais qui n’a pas connu de problèmes techniques, ni de dérapages de coûts, malgré un décalage de dix ans dû à des raisons budgétaires. Les avions sont assemblés au rythme d’un par mois, ce qui est un rythme extraordinairement faible en termes industriels et difficile à soutenir. Le ministre de la défense a commandé cette année la quatrième tranche de Rafale, libérant ainsi l’industriel de ses inquiétudes quant au maintien d’une production suffisante dans le temps, en raison de l’absence de commandes fermes à l’exportation, pour l’instant. Il a indiqué que la commande d’avions de combat était un acte politique avant d’être le résultat d’une compétition technique. Par le passé, le Rafale a été écarté de marchés - comme à Singapour ou en Corée, où pourtant il avait été vainqueur de la compétition technique, et ce pour des raisons exclusivement politiques.

Le rapporteur a ensuite indiqué sa satisfaction devant le déroulement du programme VBCI dans le respect de la programmation, sans dérapages de coût et qui aboutit à un produit technologiquement adapté à la satisfaction du besoin.

Dans la deuxième catégorie, celle des programmes qui vont moins bien, M. Daniel Reiner, co-rapporteur pour avis, a rangé l’avion de transport militaire A400M et les Frégates multi missions, FREMM.

S’agissant de l’A400M, il a rappelé le rapport de ses collègues Jacques Gautier et Jean-Pierre Masseret et a indiqué que, depuis la publication de ce rapport, les problèmes techniques avaient été surmontés, moyennant l’étalement des spécifications dans le temps sur trois standards de livraison. Les spécifications les moins importantes ont été abandonnées, comme la possibilité de faire du suivi de terrain à basse altitude en pilotage automatique. Un premier vol devrait avoir lieu dans les dix premiers jours de décembre 2009. Le premier avion livré aux forces françaises devrait l’être à la fin de l’année 2012, avec quatre ans de retard sur le calendrier initial. Le surcoût de l’opération entre l’industriel et les Etats sera à partager selon des modalités qui font actuellement l’objet de négociations. Certains Etats ont accepté de réduire le nombre d’avions livrés pour le même prix. C’est le cas du Royaume-Uni qui accepte de n’avoir que 19 avions au prix des 25 commandés, ce qui reflète une augmentation de 30 % du prix unitaire de l’avion. D’autres Etats, comme la France, préfèrent étaler dans le temps les livraisons.

Concernant le programme des FREMM, dont il a visité le chantier de construction à Lorient, avec son collègue Jacques Gautier, il n’y a jamais eu de retard dû à des problèmes techniques. En revanche, ce programme a été sous-financé. La cible de programmation initialement fixée à 17 frégates a été ramenée à 11, avec de surcroît une modification de la commande consistant en trois frégates anti-aériennes FREDA. L’équilibre financier du contrat a donc été profondément bousculé, ce qui s’est traduit par des difficultés pour l’industriel DCNS et un surcoût financier pour l’Etat que le DGA évalue à 22 %.

Enfin, M. Daniel Reiner, co-rapporteur pour avis,

a abordé les programmes pour lesquels des inquiétudes se manifestaient.

Le premier est celui du programme Multi-Role Transport and Tanker (MRTT), destiné à pourvoir au remplacement de la flotte de ravitailleurs en vol actuellement composée de Boeing KC-135. Compte tenu du retard de l’avion de transport A400M, l’anticipation de ce programme aurait été une bonne chose. Cela n’a pas été possible pour des raisons de désaccord sur le prix entre EADS et la DGA. Il a estimé que le résultat de cette mésentente était regrettable et que la question se posait de savoir quand serait lancé le programme MRTT.

Son second sujet de préoccupation concerne le missile Milan. Le retour d’expérience d’Afghanistan a en effet conduit l’état-major des armées à faire évoluer le besoin opérationnel pour la succession du Milan. La nécessité d’avoir des missiles de type « tire et oublie » capables d’être tirés à partir de milieux confinés (maisons, terrains accidentés) conduit à écarter le Milan ER de MBDA au profit de l’achat sur étagères de l’un des deux seuls missiles capables de répondre à ce nouveau besoin : le Spike de l’israélien Rafael ou le Javeline de l’américain Raytheon environ trois fois plus onéreux que le Milan ER. Indépendamment du besoin opérationnel des armées, dont il a estimé qu’il n’appartenait pas aux parlementaires de juger, ce sont les délais et la procédure retenus pour choisir le successeur du Milan qui font débat. Ces délais et cette procédure risquent en effet de provoquer la sortie de l’industriel européen MBDA de ce segment du marché et, malgré la « francisation » demandée des matériels, aboutir à une perte de souveraineté industrielle. Cette perte de souveraineté risquerait de se propager à l’ensemble de la trame missile moyenne portée terrestre, en particulier pour ce qui est des missiles tirés à partir d’hélicoptères.

Enfin, il a fait état de deux autres sujets de préoccupation. La première concerne le projet de drone MALE. La solution proposée par EADS suscitait en effet encore beaucoup d’interrogations de la part de la DGA. Dassault-Thales continue de travailler à un projet de Système de Drone MALE (SDM) mais le risque de s’orienter, là encore, vers un achat sur étagères existe. La question de la défense anti-missiles balistiques constitue le second sujet de préoccupation.

En conclusion, M. Daniel Reiner, co-rapporteur pour avis, a souhaité faire part de deux observations de portée générale.

La première est que la France est arrivée à un stade dans l’évolution de ses armées où la nécessité d’opérer des choix se fait de plus en plus pressante. Il a constaté qu’il était difficile, pour des raisons budgétaires, d’assurer le suivi correct de tous les programmes en cours. Le Rafale, les FREMM, les VBCI, ont vu leur cible de programmation diminuer de façon significative. Par ailleurs, la défense a eu à supporter des charges budgétaires non prévues, comme dans le cadre du programme A400M. Enfin, certains programmes ont du mal à être lancés - alors que leur intérêt stratégique pour l’industrie française, aussi bien que leur besoin opérationnel pour les forces armées, ne font aucun doute, tels les drones, le MRTT ou la défense anti-missile. Il a observé que, malgré tous les efforts indiscutables effectués en faveur de l’équipement, l’impression domine que les armées manquent toujours d’équipement et qu’on est toujours en train de « bricoler » des solutions pour faire aussi bien avec moins.

S’interrogeant sur les raisons de cette situation, il a invoqué l’hypothèse qu’on ne savait pas accorder nos ambitions à nos moyens. Peut-on être présent en Afrique, en Afghanistan et dans beaucoup de pays du monde avec les moyens dont on dispose ? Il a estimé qu’il fallait soit se donner les moyens de ses ambitions, soit réduire les ambitions aux moyens.

Il s’est également demandé si on avait su choisir parmi toutes les fonctions et parmi tous les équipements. Il a cité le cas du porte-avions comme étant de ce point de vue emblématique. Compte tenu des contraintes d’entretien de ce type de navire, avoir un porte-avions en permanence à la mer, exige, à l’évidence, d’en avoir deux. Le choix budgétaire du porte-avions était donc zéro ou deux. Or, il a été décidé de n’en faire qu’un, ce qui constitue le plus mauvais choix. Il s’est interrogé sur l’avenir du Charles-de-Gaulle dans l’hypothèse du renoncement à second porte-avions, le PA2 : le vendre ? Le garder ? Et inversement, quels programmes sacrifier en cas de construction du PA2 ?

Enfin, M. Daniel Reiner, co-rapporteur pour avis, a évoqué l’Europe de la défense. Il a constaté que l’habitude avait été prise de penser l’Europe de la défense comme le moyen de faire à plusieurs ce que l’on ne pouvait pas faire tout seul, c’est-à-dire de compenser les faiblesses budgétaires individuelles de chacun par un effort collectif. Il a estimé que cette conception des choses était un échec.

Les Britanniques sont, de tous les Européens, ceux qui, dans le domaine de la défense, ressemblent le plus aux Français, mais ils ne se pensent guère comme Européens et cela risque de s’aggraver en cas de victoire du parti conservateur aux élections de 2010. Leur politique étrangère se décide, pour l’essentiel, avec l’accord de Washington. Cela n’aide pas la construction d’une Europe de la défense. Les Allemands s’efforcent, quant à eux, de reconstruire, brique après brique, les éléments d’une industrie de défense autonome, ce qui, là encore, rend moins aisées les coopérations. Les autres Européens soit par atavisme, soit par intérêt, soit par reconnaissance sincère ont plus confiance dans le grand allié américain que dans ce qu’ils considèrent comme une improbable Union européenne de la défense.

Il en a conclu que l’addition des différents intérêts nationaux ne suffisait pas à dégager un intérêt commun européen de nature à permettre la construction d’une Europe de la défense.

Il a estimé que, au stade de l’examen du programme 146, il ne lui appartenait pas d’apporter de réponse. Mais, compte tenu de l’importance que joue ce programme dans la construction de l’Europe de la défense et de son rôle structurant de la base industrielle, il souscrivait entièrement à la démarche de la commission des affaires étrangères et de la défense du Sénat de faire de l’Europe un des axes principaux de ses réflexions pour l’année à venir.

En conclusion, il a suggéré, en sa qualité de co-rapporteur pour avis, à la commission d’adopter les crédits de la mission défense tout en indiquant qu’à titre personnel, il voterait contre.

M. Xavier Pintat, co-rapporteur des crédits de la mission « Défense » pour le programme 146 « Equipement des forces », a ensuite évoqué les actions concernant la dissuasion, d’une part, le commandement et la maîtrise de l’information, d’autre part.

Il a indiqué que les dotations relatives à la dissuasion inscrites au programme 146 s’élevaient à 3 milliards d’euros pour 2010, et que, en intégrant les études-amont, le maintien en condition opérationnelle et les infrastructures, qui figurent sur d’autres programmes, les autorisations d’engagement s’élèveront à 3,8 milliards d’euros (+ 6 %) et les crédits de paiement à 3,5 milliards d’euros (- 7,3 %). Il a estimé que ces variations traduisaient l’état d’avancement normal des programmes et s’inscrivaient pleinement dans le cadre financier fixé par la loi de programmation militaire.

Ensuite, M. Xavier Pintat, co-rapporteur pour avis, a souligné que le renouvellement des deux composantes nucléaires était en passe de franchir une étape importante, avec la mise en service du missile ASMP/A (missile air-sol moyenne portée amélioré) pour la composante aéroportée et celle du missile M 51 dans la force océanique stratégique. Il a également donné des précisions sur le déroulement du programme de simulation, et notamment sur la réalisation du laser mégajoule dont l’entrée en service est prévue fin 2014.

Il a estimé que, en 2010, les programmes concourant à la dissuasion bénéficieraient des crédits permettant leur réalisation selon les calendriers prévus.

Il a rappelé que le Livre blanc avait réaffirmé que la dissuasion demeurait un fondement essentiel de la stratégie de la France, dans le cadre du principe de stricte suffisance. Évoquant le débat international actuel sur le désarmement nucléaire, il a considéré qu’il y avait loin entre la vision à long terme d’un monde sans armes nucléaires, souhaité par le Président Obama, et sa réalisation concrète, y compris dans l’évolution de la posture américaine. Il a considéré que la position française conservait sa cohérence, en restant ouverte à de futures perspectives de désarmement, dans le prolongement des nombreux pas déjà accomplis par la France en ce sens.

Abordant l’action « commandement et maîtrise de l’information », M. Xavier Pintat, co-rapporteur pour avis, a indiqué que, en 2010 comme en 2009, les crédits inscrits dans le projet de loi de finances initiale devaient être complétés, à hauteur de 600 millions d’euros, par des recettes tirées de la vente de fréquences hertziennes. Du fait du retard pris par ce processus de cession, aucune recette n’a été encaissée en 2009. Pour 2010, les deux tiers des recettes escomptées proviendraient de la cession de l’usufruit des systèmes de télécommunications satellitaires, proposée par l’article 29 du projet de loi de finances.

M. Xavier Pintat, co-rapporteur pour avis, a détaillé les modalités envisagées pour cette opération au terme de laquelle les télécommunications militaires par satellites seraient assurées dans le cadre d’un contrat de location de services assorti de garanties d’utilisation et de contrôle. Il a estimé qu’un tel procédé pourrait présenter un intérêt économique s’il incitait à mieux délimiter les communications qui nécessitent des liaisons hautement sécurisées et si l’opérateur était en mesure d’assurer l’exploitation du système à moindre coût.

Il s’est interrogé sur l’échéance à laquelle l’appel d’offres correspondant pourrait être conclu, ainsi que sur le calendrier et les conditions des ventes de fréquences, sur lesquels aucune précision n’avait été apportée depuis un an.

M. Xavier Pintat, co-rapporteur pour avis, a ensuite présenté l’état d’avancement des différents programmes spatiaux. Il a insisté sur la nécessité de ne pas prendre de retard sur le calendrier de réalisation des satellites optiques prévus dans le cadre du programme européen Musis, afin d’assurer le relais du second satellite Helios II lancé avant la fin de l’année. Il a mentionné les assurances données à ce sujet par le ministre de la défense, lors du débat budgétaire à l’Assemblée nationale. Il a également souligné l’apport des capacités spatiales de renseignement électromagnétique, déjà disponibles à titre expérimental, et a jugé primordial de les prolonger par une véritable capacité opérationnelle dans le cadre du programme Ceres.

Evoquant le lancement en 2009 d’un démonstrateur spatial d’alerte avancée, en préfiguration d’un satellite prévu pour 2019, il a observé que, dans les différents domaines touchant aux technologies liées à la défense antimissiles, la France ne s’engageait que de manière mesurée, au travers de plans d’études en amont, avec des échéances assez éloignées. Il a estimé que le débat sur le déploiement de systèmes de défense antimissiles en Europe serait de nouveau à l’ordre du jour après la réorientation des projets américains. Tout en soulignant le poids de la contrainte financière, il a considéré que, disposant de compétences technologiques en la matière, la France aurait à s’interroger sur son degré d’implication sur un créneau qui pourrait devenir un monopole des industries américaines.

Ensuite, M. Xavier Pintat, co-rapporteur pour avis, a présenté la situation des programmes de drones. Celle-ci soulevait, à ses yeux, des questions d’ordre opérationnel, au regard de la satisfaction des besoins des armées sur les théâtres d’opérations, et d’ordre industriel, quant à la capacité française et européenne de concevoir et développer ce type de matériel.

Il a indiqué que des achats de complément, ainsi que des marchés de pièces de rechange, avaient été décidés sur le segment MALE (moyenne altitude longue endurance) et sur le segment tactique.

S’agissant de l’éventuel développement d’un programme de drones, il a ajouté que le principe n’en avait toujours pas été arrêté. Le seul projet de conception et de réalisation entièrement européenne, pour les drones MALE, est l’Advanced UAV d’EADS, dont l’entrée en service, sur la base des évaluations actuelles, se situerait à l’horizon 2018. Les alternatives sont constituées par un projet présenté par Dassault et Thales, en association avec l’industrie espagnole, qui utiliserait une plateforme israélienne, par la poursuite de réalisation de drones Harfang, eux aussi à base israélienne, ou par l’achat direct de drones américains (Predator B) ou israéliens (Heron TP).

M. Xavier Pintat, co-rapporteur pour avis, a rappelé que la loi de programmation militaire prévoyait de définir, au plus tard en 2010, la stratégie d’acquisition en matière de drones. Il s’est demandé si les ressources prévues permettraient de renforcer les capacités actuelles tout en lançant le développement de programmes futurs.

En conclusion, il a salué les conditions dans lesquelles se poursuivent les programmes nucléaires, souligné la nécessité de tenir les échéances en matière de satellites de renseignement et attiré l’attention sur l’aléa représenté par les recettes exceptionnelles.

Sous le bénéfice de ces observations, il a invité la commission à émettre un avis favorable à l’adoption des crédits de la mission « Défense ».

A la suite de cet exposé, M. Jean-Pierre Chevènement a estimé qu’un débat au sein de l’OTAN sur le déploiement de systèmes antimissiles comporterait des risques. Par construction, un tel système de défense, nécessitant des délais de réaction très rapide, ne pourrait relever que d’une autorité de commandement unique et donc certainement américaine. La défense antimissile semble, en outre, en partie contradictoire avec la dissuasion, puisqu’elle suppose le non fonctionnement de celle-ci, et son éventuel déploiement en Europe dans le cadre de l’OTAN viendrait à l’appui de ceux qui contestent la présence de forces nucléaires sur le continent. Enfin, elle représente un coût considérable à un moment où la France comme les autres pays européens ne parviennent pas à financer d’autres capacités indispensables.

M. Xavier Pintat, co-rapporteur pour avis, a jugé inévitable que le débat sur la défense antimissile en Europe soit relancé, sur la base des nouvelles propositions de l’administration américaine. Rappelant qu’un certain nombre d’Etats, en Europe ou hors d’Europe, seraient certainement favorables à pouvoir disposer d’une telle protection contre les missiles balistiques, il a estimé que la question se posait, pour la France, de savoir si elle voulait être en mesure d’y contribuer, sur la base de ses compétences technologiques et industrielles, ou si elle prenait le risque de rester absente de ce domaine. Par ailleurs, il a estimé nécessaire de rappeler que la défense antimissile ne devait en aucun cas apparaître comme un substitut à la dissuasion nucléaire.

En conséquence, M. Jean-Pierre Chevènement a marqué ses plus vives réserves sur toute implication de la France dans un programme de défense antimissile qui serait proposé dans le cadre de l’OTAN. Il a rappelé qu’il s’agissait de défense antimissile balistique et non de théâtre contre laquelle il n’émet pas d’objection à ce que la France continue à développer ses capacités. Il a rappelé que la France conservait une totale autonomie de décision au sein de l’OTAN et qu’une décision de participation aux programmes américains qui pourrait apparaître complémentaire à son début serait en fait contradictoire à moyen terme.

M. Josselin de Rohan, président, s’est déclaré préoccupé par l’existence en Europe, et singulièrement en Allemagne, d’un courant prônant la dénucléarisation du continent. Il y a vu un risque d’accentuer une tendance inquiétante, dans beaucoup de pays européens, à s’en remettre de plus en plus aux Etats-Unis d’Amérique pour assurer leur propre défense. Il a insisté sur la nécessité, pour la France, de continuer à oeuvrer pour la constitution d’un pôle européen de défense.

M. Robert Badinter a indiqué que les Etats-Unis souhaitaient une défense européenne plus forte et capable d’assumer sa part du fardeau et que c’était paradoxalement les Européens eux-mêmes qui entravaient le développement de la politique européenne de sécurité et de défense.

Répondant à une question de M. Christian Poncelet,

M. Xavier Pintat, co-rapporteur pour avis, a confirmé qu’un des trois drones Harfang était actuellement en réparation et qu’un quatrième drone, disposant de son propre système de gestion de mission, serait commandé.

Loi de finances pour 2010 - Programme Préparation et emploi des forces de la mission Défense - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l’examen du rapport pour avis de MM. André Dulait et Jean-Louis Carrère, rapporteurs pour avis, sur les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010 : mission Défense (programme 178 « Préparation et emploi des forces »).

M. André Dulait, co-rapporteur pour avis, a tout d’abord indiqué que le programme Préparation et emploi des forces, placé sous la responsabilité du chef d’état-major des armées, regroupait la majeure partie des dépenses de personnel et de fonctionnement des armées.

Le co-rapporteur pour avis a précisé qu’il exposerait pour sa part les dépenses de personnel ainsi que les surcoûts OPEX, laissant ensuite à son collègue, M. Jean-Louis Carrère, le soin de présenter les dépenses de fonctionnement et de maintien en condition opérationnelle.

M. André Dulait, co-rapporteur pour avis, a souligné que le programme 178 rassemblait 88 % des effectifs du ministère de la défense, soit 273 000 équivalents temps plein travaillés (ETPT), dont 82 % de militaires et 18 % de civils. Il a estimé qu’il concentrait toutes les problématiques de la gestion des ressources humaines des armées et constituait par conséquent le coeur de la grande manoeuvre des ressources humaines en cours.

Evoquant les chances et les risques liés à la réforme de l’outil de défense en matière de ressources humaines, il a rappelé que le projet de budget pour 2010 s’inscrivait dans le cadre fixé par la loi de programmation militaire (LPM) adoptée en juillet 2009, qui prévoyait une diminution sans précédent du format, avant 2014, à savoir plus de 20 % des effectifs, avec la suppression de 54 000 postes.

S’agissant de la réorganisation des méthodes, comme la mutualisation et la rationalisation du soutien commun, des restructurations territoriales, du déploiement des bases de défenses ou de la poursuite des expérimentations d’externalisation, M. André Dulait, co-rapporteur pour avis, a estimé qu’elles constituaient autant de défis en matière de logistique, d’organisation et de gestion des hommes et que l’effort demandé aux armées serait considérable.

Il a ensuite indiqué les grandes lignes du cadre budgétaire fixé par la loi de programmation. Les économies attendues sur la période 2009-2014 sont de 2,7 milliards d’euros pour le titre 2, grâce aux réductions d’effectifs. Ces économies seront entièrement réinvesties dans l’outil de défense. La réduction portera principalement, à 75 %, sur les soutiens et devra respecter une proportion de 25/75 % entre civils et militaires.

M. André Dulait, co-rapporteur pour avis, a fait valoir que les opportunités présentées par cette réforme étaient réelles et que l’enjeu était que les économies de personnels résultent bien des réorganisations et des mutualisations. Il a estimé que si l’on diminuait les effectifs sans réformer l’organisation en profondeur, c’est l’outil militaire dans sa globalité qui serait mis en péril. En outre, il a fait observer que mener ces deux opérations de front impliquait que les objectifs de baisse d’effectifs soient en phase avec le calendrier des restructurations. Sur la période 2009-2011, le ministère prévoit, en moyenne, une baisse de 8 400 ETPT par an par régulation des flux, reclassement dans la fonction publique ou attribution de pécule.

Le coût total des mesures sociales d’accompagnement sur l’ensemble de la LPM représentera un rythme annuel moyen de 150 millions d’euros. Le coût des 1 200 départs de militaires incités financièrement représente 70 millions d’euros chaque année. L’indemnité représente entre 24 et 48 mois de solde, calculée sur le traitement indiciaire hors prime. S’agissant des ouvriers d’État, il est prévu d’inciter financièrement à 400 départs par an.

M. André Dulait, co-rapporteur pour avis, a noté que, pour ce qui concerne les départs vers la fonction publique, l’objectif de doubler les mobilités dés 2009 pour atteindre 2 100 postes était particulièrement ambitieux et, selon lui, difficile à atteindre dans une période où toutes les administrations sont soumises aux rigueurs de la révision des politiques publiques,

Sur l’exécution du programme en 2009, le rapporteur pour avis a indiqué que la réduction s’était poursuivie au même rythme qu’en 2008 mais, compte tenu de l’avance prise, cette réduction était de l’ordre de quelque 4 000 postes supplémentaires par rapport aux prévisions. Certains militaires ont anticipé la réforme et choisi de quitter les armées tandis que les objectifs en matière de recrutement n’ont pas toujours été atteints, notamment en raison d’une insuffisance des crédits du titre 2.

Il a considéré que, dans une période qui enregistre une baisse d’effectifs, recrutement et fidélisation restaient plus que jamais les maîtres mots, et que, si la baisse des effectifs se fait en resserrant de manière trop importante les recrutements, cela pourra se traduire par le vieillissement des armées, un déséquilibre de la pyramide des grades, un encombrement des carrières, et, vraisemblablement, un gonflement des soutiens. Elle risquerait d’aboutir à une désorganisation des structures opérationnelles, contrairement à l’objectif recherché. Il a recommandé la vigilance sur le déroulement de la réforme, en particulier en matière d’effectifs.

Il a ajouté que le projet de loi de finances pour 2010 constituait un moment charnière de la nouvelle programmation et qu’il importait de négocier ce tournant dans de bonnes conditions.

Abordant les crédits du titre 2 du programme 178 pour 2010, M. André Dulait, co-rapporteur pour avis, a indiqué que, comme en 2009, les dépenses de personnel du programme 178 pour 2010 s’étaient stabilisées à 15,4 milliards d’euros et la masse salariale à 9,8 milliards d’euros contre 9,9 milliards en 2009.

Il a noté que cette stabilité cachait, d’un côté, les gains issus de la réduction des effectifs et, de l’autre, les dépenses nouvelles liées aux mesures d’accompagnement de la réforme.

Il a indiqué que les gains liés à la réduction des armées étaient de 163 millions d’euros auxquels il fallait ajouter un solde du glissement vieillesse-technicité (GVT) négatif de l’ordre de 88 millions d’euros et que les dépenses nouvelles comprenaient des mesures catégorielles de l’ordre de 93,2 millions d’euros, des mesures indiciaires qui avoisinent les 46 millions et l’accompagnement social des restructurations de l’ordre de 25 millions, le tout atteignant environ 160 millions d’euros. Le gain budgétaire net de la déflation est de l’ordre de 90 millions d’euros en 2010. Par ailleurs, 65 % des gains bruts sont utilisés pour les mesures catégorielles.

M. André Dulait, co-rapporteur pour avis, a constaté que, dans l’immédiat, les suppressions d’effectifs dégageaient des marges de manoeuvre limitées. Il est en effet prévu, dans le premier temps de la réforme, des gains limités et un réinvestissement massif dans la condition militaire, et, dans un second temps, des gains a priori plus substantiels.

Il a ajouté que l’une des difficultés de cette « manoeuvre » tenait dans la concordance entre le cadrage financier retenu pour l’évolution de la masse salariale et les objectifs en matière d’effectifs. Des difficultés pourraient notamment résulter de l’insuffisance des instruments disponibles en matière de pilotage de la masse salariale et des ressources humaines, notamment des systèmes d’information. Il a indiqué que, en 2009, une sous-évaluation du titre 2 de 100 millions d’euros avait conduit à une réduction des recrutements. Enfin, il a craint que les tensions sur le titre 2 conduisent à une accélération non souhaitée de la réduction des effectifs.

Afin de parvenir à faire coïncider, dans le temps et selon les types d’emplois, les départs naturels et les besoins en réduction de postes, il a souligné la nécessité d’ajuster les nouveaux recrutements aux besoins les plus urgents, de mettre en oeuvre des formations adaptées aux spécialités et d’assurer un soutien spécifique aux mobilités géographiques inévitables.

Il a estimé que, d’un point de vue qualitatif, la réussite de la manoeuvre dépendait de la capacité de mener à bien l’ambitieux chantier de la réorganisation et de la modernisation du soutien et de l’administration générale, faute de quoi le rééquilibrage au profit des capacités opérationnelles serait compromis. L’un des principaux axes de cette modernisation concerne la création des bases de défense (BdD) qui doit permettre de mutualiser les actions conduites en matière de soutien général.

D’un point de vue budgétaire, sur l’ensemble du programme 178, il a recommandé de contrôler le coût des effectifs hors territoire métropolitain. Il a évoqué les territoires d’outre-mer, où la réduction sera vraisemblablement moins importante que prévu. Il a également cité le renforcement de la présence française à Abou Dhabi où les effectifs devraient atteindre 500 hommes. Certes, les infrastructures ont été payées par les autorités émiriennes, mais le coût de fonctionnement de la base avoisine les 20 millions d’euros par an.

M. André Dulait, co-rapporteur pour avis, a ensuite considéré qu’il faudrait également prendre en considération le coût de l’intégration dans l’OTAN.

Avant même sa pleine réintégration, la France était déjà présente dans les structures de l’OTAN avec un effectif de 161 militaires. La décision d’une pleine réintégration de la France dans les structures de l’alliance devrait porter sa présence à environ 1 200 personnes dans les différents états-majors et organismes de l’OTAN. La montée en puissance des effectifs s’étalera jusqu’à l’été 2012. Les militaires français seront alors présents sur les vingt-cinq sites répartis dans treize pays. Il s’agit d’un coût annuel supplémentaire en année pleine de plus de 100 millions d’euros.

Il a rappelé que le coût budgétaire de cette réintégration n’avait pas été programmé dans la LPM. 

M. André Dulait, co-rapporteur pour avis, a ensuite évoqué les OPEX. En effet, avec 570 millions d’euros pour 2010 contre 510 pour 2009, la dotation allouée aux surcoûts des opérations extérieures progresse, approchant ainsi une budgétisation intégrale. Il a rappelé que, pour 2009, les besoins s’élevaient à 873 millions d’euros, mais que, contrairement aux années précédentes, en 2010 comme en 2009, conformément à la loi de programmation militaire, le financement résiduel des OPEX ne reposerait pas sur les crédits d’équipement de la défense mais sur la réserve de précaution interministérielle.

Il a considéré que les OPEX appartenaient désormais au fonctionnement ordinaire des armées, qu’elles ne sont plus ni imprévisibles, ni ponctuelles, qu’elles se caractérisent, comme l’a indiqué le chef d’état-major des armées, par leur durée, leur durcissement, leur dispersion géographique et leur diversité. Elles doivent donc être prévues en construction budgétaire dès la loi de finances initiale.

En conclusion, M. André Dulait, co-rapporteur pour avis a formulé les remarques suivantes :

- en construction budgétaire, le programme 178 souffre d’un certain sous-calibrage. Cette sous-dotation fait peser deux types de risques : une réduction d’effectifs plus importante que prévu pour rester dans l’enveloppe et une mise en cause des programmes d’équipements par des annulations sur le titre 5 pour compenser le titre 2.

Au cours des dernières années, le projet de loi de finances rectificative a pu apparaître comme une « session de rattrapage » pour corriger les insuffisances de dotation de la loi de finances initiale. Ces deux dernières années, ce mécanisme n’a pas fonctionné et les armées ont dû absorber les surcoûts.

Selon le rapporteur pour avis, dans l’intérêt même des armées, et dans le contexte budgétaire actuel, la loi de finances initiale doit être viable en tant que telle, dans la mesure, bien sûr, de ce qui est prévisible.

Sous le bénéfice de ces observations, M. André Dulait, co-rapporteur pour avis, a recommandé l’adoption des crédits de la mission Défense.

Enfin, la commission a examiné les crédits de fonctionnement du titre 3 du programme 178, affectés au soutien et à l’entraînement des forces, ainsi qu’au maintien en condition opérationnelle (MCO) des matériels.

M. Jean-Louis Carrère, co-rapporteur pour avis, a rappelé que le PLF pour 2010 attribuait à ce titre 5,493 milliards d’euros de crédits de paiement (CP), contre 5,732 milliards en 2009, soit 2,4 % de baisse, ce qui traduit l’amorce de la réduction du format des armées en personnels, et donc de leur coût de fonctionnement.

Puis il a évoqué les difficultés financières et d’organisation suscitées par le maintien en condition opérationnelle (MCO) de matériels de plus en plus vecteurs de technologies, précisant que le MCO relevait budgétairement du titre 3 du programme 178, mais impliquait également les rémunérations versées aux différents personnels intervenant dans la maintenance, rémunérations qu’il est malaisé d’évaluer financièrement avec précision. Il a fait valoir qu’un matériel en bonne condition opérationnelle constituait un élément déterminant de la capacité d’action des armées.

Rappelant que la maintenance, et son coût, n’étaient devenus des sujets de préoccupation qu’à partir des années 1990, du fait de la complexité croissante des matériels utilisés, il a précisé que le redressement des montants financiers dévolus à cette fin avait constitué une des priorités de la LPM 2003-2008, tandis que les armées s’organisaient, dans le même temps, pour mieux structurer leurs services de maintenance. Ainsi furent successivement créés le service de soutien de la flotte (SSF), en 2000, la SIMMAD (structure intégrée de maintien en condition opérationnelle du matériel aéronautique de défense) en 2002, le SIAé (service industriel d’aéronautique) en 2007, et que le sera la SIMMT (structure interarmées du MCO des matériels terrestres) en 2010. Il a également estimé que la réduction des parcs des divers matériels avait atteint ses limites, car de trop fortes réductions de capacités nuiraient à la réalisation des contrats opérationnels définis dans le Livre blanc.

Il a constaté que l’actuelle loi de programmation militaire prévoyait que les coûts des matières premières et des prestations industrielles continueraient à augmenter, mais que le volume des personnels, civils ou militaires, relevant du ministère de la défense, affectés à la maintenance, décroîtrait, ce qui devrait conduire à une stabilité des coûts globaux.

Il a précisé qu’une part importante des activités de maintenance devrait être transférée à des structures de type industriel, privées ou étatiques, auxquelles serait assuré un calendrier prévisionnel de leurs travaux, et a relevé que la crise économique avait pesé à la baisse sur le coût des matières premières, constituant un élément de stabilité des prix. Il s’est félicité de ce que les soldats engagés sur des théâtres extérieurs bénéficient d’un taux de disponibilité des matériels proche de 95 %, l’un des plus élevés parmi les nations occidentales, selon le général Georgelin, chef d’état-major des armées (CEMA).

Il a rappelé que l’enjeu d’un MCO de bon niveau en France conditionnait les capacités des troupes à s’entraîner, et que ce niveau se situait en moyenne autour de 60 %. Dans ce domaine également, les armées ont pris des mesures de régulation ; ainsi, l’armée de terre, qui dispose de matériels très divers, a mis en oeuvre dès 2007, la politique d’emploi et de gestion des parcs (PEGP) qui vise à rationaliser l’utilisation de ses matériels lourds et à réduire le coût de leur soutien.

M. Jean-Louis Carrère, co-rapporteur pour avis, a ensuite évoqué les temps d’entraînement réalisés, armée par armée, qui ont été légèrement réduits, davantage du fait de la forte augmentation des prix des carburants, qu’en raison de l’indisponibilité de certains matériels.

Ainsi, pour l’armée de terre, le nombre de jours d’activité (J.A.) réalisés a été de 91 en 2009, alors que la cible était de 96 ; de même, les pilotes d’hélicoptères ont effectué 168 heures de vol contre 180. En 2010, les forces terrestres devraient réaliser 110 jours d’activité, et les pilotes, 174 heures de vol.

Pour la marine, l’activité des unités de surface a été de 87 jours en 2009, contre 94 prévues, et se monterait à 100 jours en 2010.

Enfin, l’armée de l’air a accompli, respectivement, 177 heures pour les pilotes de chasse, 304 pour le transport et 151 pour les hélicoptères en 2009. Les objectifs pour 2010 étaient de 180, 400 et 200 heures.

M. Jean-Louis Carrère, co-rapporteur pour avis, a rappelé que c’était pour les pilotes de transport que la situation était la plus critique, le général Paloméros, chef d’état-major de l’armée de l’air, ayant même exprimé, devant la commission, la crainte de pertes de compétence, en matière de largage de nuit, par exemple.

Puis M. Jean-Louis Carrère, co-rapporteur pour avis, a évoqué la mise en place des bases de défense, dont le but est de constituer des centres de compétences et de services, liées à leurs unités clientes par des contrats de services.

Ces bases visent également à moderniser le soutien aux différentes unités qui leur sont rattachées, quelle que soit leur armée d’origine, par une mutualisation de toutes les opérations qui concourent à ce soutien, comme le calcul des soldes, la fourniture des tenues, ou encore la restauration, autant d’éléments dont le rapprochement entre armées aux traditions et aux méthodes très différentes représente un travail minutieux, considérable et réclamant beaucoup de détermination. Il a rappelé que cette mutualisation serait appuyée par la création, en 2010, d’un Service du commissariat des armées, regroupant les trois commissariats antérieurs, placé sous l’autorité du CEMA.

M. Jean-Louis Carrère, co-rapporteur pour avis, a rappelé que onze bases expérimentales, de taille et de localisation très diverses, avaient été créées en janvier 2009, et que leurs commandants avaient reçu une grande liberté d’organisation, pour favoriser la diversité des approches.

Les premiers enseignements recueillis avaient permis de dégager la nécessité d’élargir l’espace géographique couvert par chaque base, pour faciliter les mutualisations, et permettre d’en retirer ultérieurement des gains financiers. Ceux-ci ne sont pas recherchés à court terme, car l’objectif prioritaire est de permettre aux forces de se recentrer sur l’opérationnel, en leur assurant une organisation inter-armée de soutien.

Ainsi, le nombre global de bases a été réduit à une soixantaine, contre 90 initialement prévues. Sept nouvelles bases seront créées en 2010, pour atteindre, au total, 18 bases pilotes, et il a été décidé d’accélérer la généralisation, sur l’ensemble du territoire, de ces bases en 2011, alors qu’elle était prévue pour 2014.

M. Jean-Louis Carrère, co-rapporteur pour avis, a estimé qu’il s’agissait d’une profonde réorganisation, qui accompagnait la réduction du format des armées, et visait à améliorer les méthodes communes de gestion.

Il a rappelé que de nombreuses évolutions restaient à opérer, en matière de rapprochement des systèmes d’information notamment. Il a évoqué la possibilité que certains groupements de soutien de ces bases puissent être ultérieurement commandés par des civils, qui recevraient une formation spécifique. Il a conclu en estimant que cette nouvelle organisation constituait un défi de plus pour les armées, qui le mesuraient à son juste niveau.

Puis il a proposé à la commission de donner un avis favorable à l’adoption du titre 3 du programme 178 pour 2010.

Un débat s’est alors ouvert au sein de la commission.

M. Josselin de Rohan, président, a souhaité connaître les différences de mission entre la SIMMAD et le SIAé.

M. Jean-Louis Carrère, co-rapporteur pour avis, a précisé que la première constituait une structure interne au ministère de la défense, alors que le SIAé visait à répartir au mieux les tâches de maintenance entre les services de la défense et les industriels.

M. Daniel Reiner a fait état d’une entrevue récente avec le commandant de la base de défense de Nancy, qui regroupe une base aérienne et deux régiments de l’armée de terre, précisant que la principale difficulté évoquée touchait aux relations avec les chefs de corps relevant de la base. Il a donc estimé opportun que la commission auditionne les responsables d’une base de défense pour s’informer des réalités concrètes.

M. Josselin de Rohan, président, a rappelé que le bureau de la commission avait décidé que deux bases de défense, dont celle de Creil, feraient l’objet de visite.

M. Jean-Louis Carrère, co-rapporteur pour avis, a souhaité que, au préalable, la commission procède à l’audition du général Rouzaud, sous-chef d’état-major chargé de la réforme du soutien, avec lequel il s’était lui-même entretenu pour la préparation de son avis. Il a rappelé qu’il existait trois niveaux de base, selon leur taille, et estimé souhaitable que chacun de ces niveaux fasse l’objet d’une visite.

M. Josselin de Rohan, président, a fait valoir que les grosses bases, comme celle de Brest, soutenant très majoritairement des personnels relevant de la marine, présenteraient moins d’intérêt que celle de Nancy, dont la composition était hétérogène.

M. Daniel Reiner a jugé que la constitution de ces bases spécifiques relevait d’un exercice de décentralisation inédit pour les armées, mais nécessaire.

M. André Vantomme a souhaité que la commission se rende à Creil, et s’est étonné que des bases militaires puissent être ultérieurement confiées à la direction d’un civil.

M. Jean-Louis Carrère, co-rapporteur pour avis, a précisé que seules les activités de soutien faisaient l’objet de projets de ce type, et non les forces opérationnelles qui continueraient à relever d’un militaire.

Mme Bernadette Dupont s’est émue que de telles perspectives, même limitées au soutien, ne soient de nature à altérer la légitime aspiration des militaires à progresser dans leur carrière.

M. André Dulait, co-rapporteur pour avis du programme 178, a rappelé que la spécificité militaire ne s’opposait pas à ce que des activités relevant du soutien puissent être éventuellement confiées à des civils. Par ailleurs, il a rappelé que, s’agissant des métiers spécifiques et des compétences pointues, l’armée faisait un effort important de fidélisation de ses spécialistes.

M. Jean-Louis Carrère, co-rapporteur pour avis, s’est inquiété d’une baisse, parfois évoquée, de la qualité des recrutements, depuis l’entrée en vigueur de la professionnalisation.

Puis il a proposé à la commission l’adoption des crédits du titre 3, précisant qu’à titre personnel, il voterait contre l’ensemble de la mission « Défense ».

Loi de finances pour 2010 - Vote sur les crédits de la mission Défense

La commission a ensuite procédé au vote sur les crédits de la mission « Défense » dans le projet de loi de finances pour 2010.

M. Didier Boulaud, au nom du groupe socialiste, a estimé que, si le projet de loi de finances pour 2010 était conforme à la loi de programmation militaire, celle-ci restait marquée par les graves déficiences qui avaient justifié que son groupe s’y oppose. Il a notamment évoqué les 54 000 suppressions d’emplois sur la période de la loi, les conditions de refonte de la carte militaire, le caractère très hypothétique des recettes exceptionnelles, le surcoût de la réintégration dans le commandement de l’OTAN et l’absence de véritable progrès en matière d’Europe de la défense qui était l’une des deux conditions posées par le Président de la République pour la réintégration de la France dans l’OTAN. Il a ajouté que, comme la précédente, la loi de programmation actuelle se traduirait par des glissements et reports de programme. Il a indiqué que le groupe socialiste voterait contre les crédits de la mission «  Défense » pour 2010.

M. Jean-Pierre Chevènement a indiqué qu’il aurait pu approuver le programme 146 « Equipement des forces », s’il avait été disjoint, mais qu’il voterait contre les crédits de l’ensemble de la mission dans la mesure où ils reflètent la mise en oeuvre d’une politique de défense sur laquelle il avait exprimé de vives réserves lors de l’examen de la loi de programmation militaire.

M. Josselin de Rohan, président, a précisé que les insuffisances de la politique européenne de sécurité et de défense ne pouvaient être imputées au Gouvernement français. Il a rappelé que le bilan des opérations menées par l’Union européenne était loin d’être négligeable et que l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne doterait l’Europe de la défense d’un nouveau cadre et de nouveaux instruments.

Puis la commission, à sa majorité, a émis un avis favorable à l’adoption des crédits de la mission « Défense » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.


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