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Projet de loi de finances pour 2010 : Défense
Sénat.fr
vendredi 27 novembre 2009, sélectionné par

Sur les objectifs de la mission
1. Les rapporteurs spéciaux jugent pertinents les quatre « indicateurs principaux »1(*) retenus pour juger de l’efficacité globale de la mission.
2. Comme ils l’ont indiqué dans leur avis sur le projet de loi de programmation militaire 2009-2014, ils se demandent s’il ne serait pas opportun, lors de la révision du Livre blanc et de la loi de programmation militaire en 2012, de retenir un objectif de projection plus exigeant, par exemple de 40.000 combattants 1 an sans relève2(*), en précisant qu’il s’entend à l’horizon 2020-2025 et dans un délai de 4 mois (compatible avec les capacités de transport prévues à cet horizon).
Sur la décision de ne pas appliquer la loi de programmation des finances publiques 2009-2012
3. Le présent projet de loi de finances prévoit pour 2010 des crédits de paiement supérieurs de 90 millions d’euros à ceux inscrits dans la loi de programmation militaire, mais inférieurs d’environ 600 millions d’euros à ceux qui résulteraient de l’application de la loi de programmation des finances publiques 2009-20123(*). En effet, alors que la loi de programmation des finances publiques, qui définit les crédits de paiement en euros courants, a été élaborée sur la base de prévisions d’inflation trop élevées, la loi de programmation militaire 2009-2014 définit les annuités en euros de 2008.
4. Le choix de faire prévaloir la loi de programmation militaire sur la loi de programmation des finances publiques devrait, sur la période 2009-2014, réduire les crédits de paiement de la mission « Défense » d’environ 3,5 milliards d’euros, et son « pouvoir d’achat » de 1,5 milliard d’euros.
5. Dans le cas de l’année 2010, ce choix réduit le « pouvoir d’achat » de la mission « Défense » de plus de 200 millions d’euros. Cet effort porte en totalité sur les crédits d’équipement, qui, selon les informations dont disposent les rapporteurs spéciaux, devraient être inférieurs, à périmètre constant, d’environ 200 millions d’euros aux montants prévus par la loi de programmation militaire.
Sur la mise en oeuvre de la loi de programmation militaire 2009-2014
6. Le présent projet de loi de finances prévoit pour 2010 des plafonds d’emplois correspondant strictement aux effectifs prévus par la loi de programmation militaire, une fois prises en compte les modifications de périmètre.
7. Les 90 millions d’euros de crédits de paiement de la mission « Défense » devant venir en excédent en 2010 par rapport à ceux prévus par la loi de programmation militaire correspondent : pour 60 millions d’euros, au fait que l’hypothèse d’inflation retenue pour 2010 est de 1,4 %, et non de 1,2 % comme cela résulterait de l’application de la loi de programmation militaire ; et, pour 30 millions d’euros, à un abondement depuis la réserve de budgétisation destiné à contribuer au financement des opérations extérieures.
8. Les rapporteurs spéciaux considèrent que les crédits de paiement de la mission « Défense » venant en supplément de ceux prévus par la loi de programmation militaire 2009-2014 (150 millions d’euros en 2009 et 90 millions d’euros en 2010) doivent être considérés comme perçus de manière définitive, et ne doivent donc pas lui être « retirés » les années suivantes.
Sur le financement des opérations extérieures (OPEX) en 2009 et 2010
9. Comme les années précédentes, les rapporteurs spéciaux regrettent que les crédits de paiement prévus pour les opérations extérieures (OPEX) soient inférieurs aux besoins prévisibles. Ces crédits seraient, en effet, de seulement 570 millions d’euros4(*) (conformément à la loi de programmation militaire, qui prévoit de porter ce montant à 630 millions d’euros à compter de 2011), alors que les dépenses devant être réalisées en 2009 sont actuellement estimées à 873 millions d’euros, et qu’elles ne semblent pas devoir être inférieures à 800 millions d’euros en 2010.
10. Le décret n° 2009-1368 du 9 novembre 2009 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance prévoit de financer le supplément de surcoût des OPEX par l’annulation de 228 millions d’euros sur le programme 146 « Equipement des forces ». Or, la loi de programmation militaire prévoit qu’« en gestion, les surcoûts nets non couverts par la provision (surcoûts hors titre 5 nets des remboursements des organisations internationales) seront financés par prélèvement sur la réserve de précaution interministérielle ». Ainsi, comme la commission des finances l’a souligné dans son avis du 29 octobre 2009 sur le projet de décret d’avance précité, « il conviendra que la prochaine loi de finances rectificative rouvre les crédits d’équipement concernés, en « gageant » cette réouverture par l’annulation de crédits, qui devraient être prélevés sur d’autres missions ».
Sur les aléas relatifs à la mise en oeuvre de la loi de programmation militaire 2009-2014
11. Les rapporteurs spéciaux évaluent les aléas relatifs à la mise en oeuvre de la loi de programmation militaire 2009-2014 à environ 9,5 milliards d’euros, dont 1 milliard d’euros pour les ressources exceptionnelles (sur 3,7 milliards d’euros).
12. Alors que le Gouvernement prévoyait la perception de 1,6 milliard d’euros de ressources exceptionnelles en 2009 (dont 1 milliard d’euros pour les ressources immobilières et 600 millions d’euros pour les ressources hertziennes), le montant effectivement perçu semble devoir être de l’ordre de seulement 400 millions d’euros, correspondant exclusivement à des ressources immobilières.
13. Les ressources exceptionnelles prévues par le présent projet de loi de finances pour l’année 2010, de 1,3 milliard d’euros, paraissent également aléatoires. Si le montant inscrit pour les ressources immobilières (700 millions d’euros) semble réaliste, le produit attendu des cessions de ressources hertziennes (600 millions d’euros) reste à confirmer. A moins d’une « bonne surprise » du côté de l’inflation, comme en 2009, la gestion 2010 risque donc d’être délicate.
14. Les informations obtenues, à ce stade, par le rapporteur spécial François Trucy et notre collègue Didier Boulaud, vice-président de la commission des affaires étrangères, dans le cadre de leur contrôle conjoint, actuellement en cours, sur la politique immobilière du ministère de la défense, suggèrent que les ressources immobilières pour la période 2009-2014 pourraient être, dans un scénario « raisonnablement défavorable », de l’ordre de 1,5 milliard d’euros, soit 400 millions d’euros de moins qu’initialement prévu.
15. Le premier vol de l’A400M est actuellement prévu pour la fin du mois de novembre 2009. S’il importe de trouver rapidement un accord, il faut également être conscient du fait que pour la France le surcoût pourrait être de l’ordre de 2 milliards d’euros, dont 1 milliard d’euros d’ici 2014, ce qui fragiliserait l’équilibre de la loi de programmation militaire.
Sur l’EPIDe
16. L’Etablissement public d’insertion de la Défense (EPIDe) est un instrument utile d’insertion des jeunes. S’il doit actuellement passer par une phase de « stabilisation », la question d’une éventuelle augmentation de ses moyens d’ici quelques années doit cependant être posée.
- LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS
SPÉCIAUX
- I. LE CONTEXTE : LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI DE
PROGRAMMATION MILITAIRE 2009-2014
- A. LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE
2009-2014 : QUELQUES RAPPELS
- 1. Des dépenses de plus de 30 milliards
d’euros par an, dont 17 milliards d’euros pour l’équipement
- 2. Les réductions d’effectifs
- 3. La recherche de gains de productivité
dans le cadre de la RGPP
- a) Sur la période 2009-2014, des
économies brutes de 5 milliards d’euros et des économies
nettes de 3 milliards d’euros
- b) Les principales activités
concernées
- c) Les principaux moyens : la création
des bases de défense et la réforme du MCO aéronautique et
terrestre
- d) La mise en place d’un dispositif
d’accompagnement de l’impact territorial de la restructuration des
armées
- a) Sur la période 2009-2014, des
économies brutes de 5 milliards d’euros et des économies
nettes de 3 milliards d’euros
- 4. Des ressources exceptionnelles provenant
essentiellement de la cession de fréquences hertziennes et de biens
immobiliers
- a) Les ressources hertziennes (1,5 milliard
d’euros selon le Gouvernement)
- (1) De quoi s’agit-il ?
- (a) La bande 830-862 MHz (système FELIN
de l’armée de terre) : l’échéance de 2011
- (b) La bande 2.500-2.690 MHz (système RUBIS
de la gendarmerie nationale) : une échéance plus tardive, et
des inquiétudes de l’ARCEP dès la fin de 2008 sur le respect du
calendrier
- (2) L’article 54 de la loi de finances pour
2009
- (3) Des recettes qui doivent financer les
systèmes de télécommunications, le renseignement
électromagnétique et les radars de surveillance et
d’alerte
- (1) De quoi s’agit-il ?
- b) Les ressources immobilières (près
de 2 milliards d’euros selon le Gouvernement)
- c) Dans les deux cas, des produits de cessions qui
doivent revenir intégralement au ministère de la
défense
- d) Les adaptations du régime des deux
comptes d’affectation spéciale proposées par le présent
projet de loi de finances
- a) Les ressources hertziennes (1,5 milliard
d’euros selon le Gouvernement)
- 1. Des dépenses de plus de 30 milliards
d’euros par an, dont 17 milliards d’euros pour l’équipement
- B. LA DÉCISION, DÉFAVORABLE AU
MINISTÈRE DE LA DÉFENSE, DE FAIRE PRÉVALOIR LA LOI DE
PROGRAMMATION MILITAIRE (DÉFINIE EN EUROS CONSTANTS) SUR LA LOI DE
PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES (DÉFINIE EN EUROS COURANTS)
- 1. Des annuités définies en euros de
2008 et au périmètre de 2008, actualisées en fonction de
la prévision d’indice des prix associée à la loi de
finances
- 2. Des crédits et un « pouvoir
d’achat » réduits de respectivement 3,5 milliards d’euros et
1,5 milliard d’euros par rapport à ce qui résulterait de
l’indexation de la loi de programmation des finances publiques
- 1. Des annuités définies en euros de
2008 et au périmètre de 2008, actualisées en fonction de
la prévision d’indice des prix associée à la loi de
finances
- C. LES ALÉAS À LONG TERME POUR LA
PROGRAMMATION MILITAIRE : ENVIRON 10 MILLIARDS D’EUROS D’ICI
2014 ?
- A. LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE
2009-2014 : QUELQUES RAPPELS
- II. LES GRANDS ÉQUILIBRES DU PRÉSENT
PROJET DE LOI DE FINANCES
- A. LES PRINCIPAUX CHIFFRES
- 1. La mission
« Défense » : plus de 37 milliards d’euros
(pensions comprises) , en quasi-totalité sur deux programmes
- 2. Le choix de faire prévaloir la loi de
programmation militaire sur la loi de programmation des finances publiques se
traduit en 2010 par une réduction significative du pouvoir d’achat en
matière d’équipements
- a) Des crédits de paiement
inférieurs de 550 millions d’euros à ceux prévus par la
loi de programmation des finances publiques 2009-2012 (et des ressources
totales inférieures de 520 millions d’euros)
- b) Des crédits de paiement
supérieurs de 90 millions d’euros à ceux prévus par la loi
de programmation militaire 2009-2014 (et des ressources totales
supérieures de 170 millions d’euros)
- (1) Une majoration de 60 millions d’euros
découlant d’une hypothèse d’inflation de 1,4 % en 2010 (alors que
le présent projet de loi de finances retient une hypothèse de 1,2
%)
- (2) Une majoration supplémentaire de 30
millions d’euros, devant contribuer au financement des OPEX
- (a) Selon le ministère de la
défense, les mesures d’ajustement réduisent l’annuité 2010
de la mission « Défense » de 70 millions
d’euros
- (b) Cette estimation inclut à tort la
majoration de 30 millions d’euros destinée à contribuer au
financement des OPEX en 2010, qui vient en supplément de ce que
prévoit la loi de programmation militaire
- (3) Une inflation moindre que prévu qui a
pour effet de revaloriser les crédits du plan de relance en euros de
2008
- (4) Selon les rapporteurs spéciaux, les
sommes perçues en excédent de la programmation doivent être
considérées comme acquises « une fois pour
toutes »
- (1) Une majoration de 60 millions d’euros
découlant d’une hypothèse d’inflation de 1,4 % en 2010 (alors que
le présent projet de loi de finances retient une hypothèse de 1,2
%)
- c) Une « perte de pouvoir
d’achat » de l’ordre de 200 millions d’euros provenant de la moindre
inflation et essentiellement supportée par les dépenses
d’équipement
- (1) Des crédits de personnel égaux,
en valeur, à ceux initialement prévus (et donc supérieurs
d’environ 200 millions d’euros à ceux prévus par la loi de
programmation militaire)
- (2) Des crédits d’équipement
réduits, à « périmètre LPM »,
d’environ 200 millions d’euros par rapport à la loi de programmation
militaire
- (1) Des crédits de personnel égaux,
en valeur, à ceux initialement prévus (et donc supérieurs
d’environ 200 millions d’euros à ceux prévus par la loi de
programmation militaire)
- a) Des crédits de paiement
inférieurs de 550 millions d’euros à ceux prévus par la
loi de programmation des finances publiques 2009-2012 (et des ressources
totales inférieures de 520 millions d’euros)
- 1. La mission
« Défense » : plus de 37 milliards d’euros
(pensions comprises) , en quasi-totalité sur deux programmes
- B. L’ALÉA DES RECETTES
EXCEPTIONNELLES
- 1. Des ressources exceptionnelles de 411 millions
d’euros au lieu de 1,6 milliard d’euros en 2009 ?
- a) Le produit des cessions de fréquences
hertziennes : des recettes qui feront totalement défaut en
2009
- b) Les ressources immobilières : 411
millions d’euros en 2009 ?
- (1) Des ressources immobilières nettement
inférieures aux prévisions
- (2) Un désaccord apparent entre le
ministère de la défense et le ministère du budget
- (a) Selon le ministère de la
défense : céder les biens à une filiale commune de la
Caisse des dépôts et de la SOVAFIM, pour que le ministère
de la défense dispose des recettes dès 2009
- (b) Selon le ministère du budget :
éviter le recours à une société de portage, qui
pourrait conduire à « brader » les biens
concernés
- (1) Des ressources immobilières nettement
inférieures aux prévisions
- c) Des difficultés qui doivent être
relativisées
- (1) Au niveau de la mission
« Défense », après prise en compte de la
moindre inflation, du moindre prix du pétrole et de 400 millions d’euros
de reports de crédits, il ne paraît plus manquer que moins de 400
millions d’euros environ
- (2) Dans le cas de la seule politique
immobilière, il manque environ 300 millions d’euros en 2009
- (1) Au niveau de la mission
« Défense », après prise en compte de la
moindre inflation, du moindre prix du pétrole et de 400 millions d’euros
de reports de crédits, il ne paraît plus manquer que moins de 400
millions d’euros environ
- a) Le produit des cessions de fréquences
hertziennes : des recettes qui feront totalement défaut en
2009
- 2. Quelles ressources exceptionnelles en 2010 et
les années suivantes ?
- a) Les ressources hertziennes en 2010 : des
prévisions de 600 millions d’euros qui paraissent
aléatoires
- b) Des ressources immobilières
inférieures de 400 millions d’euros aux prévisions initiales sur
la totalité de la période 2009-2014 ?
- c) Les prévisions de ressources
immobilières en 2010 (700 millions d’euros) : une estimation qui
paraît vraisemblable
- a) Les ressources hertziennes en 2010 : des
prévisions de 600 millions d’euros qui paraissent
aléatoires
- 3. Une situation budgétaire qui risque
d’être délicate en 2010
- 1. Des ressources exceptionnelles de 411 millions
d’euros au lieu de 1,6 milliard d’euros en 2009 ?
- A. LES PRINCIPAUX CHIFFRES
- III. LES INDICATEURS ASSOCIÉS AU
PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES
- IV. LA RÉFORME DU MINISTÈRE DE LA
DÉFENSE EN 2010
- V. LES DÉPENSES D’ÉQUIPEMENT EN
2010
- A. L’AUGMENTATION DES DÉPENSES
D’ÉQUIPEMENT PRÉVUE PAR LE LIVRE BLANC
- B. LE FINANCEMENT DES OPEX EN 2009 : UN
RESPECT DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE À CONFIRMER EN LOI DE
FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2009
- 1. Les règles fixées par la loi de
programmation militaire 2009-2014 en matière de compensation du
surcoût des OPEX
- 2. Le financement du supplément de
surcoût des OPEX en 2009 par l’annulation de crédits
d’équipement (227,8 millions d’euros)
- 3. Des dépenses qui étaient
largement prévisibles
- 4. La nécessité que les
crédits d’équipement annulés soient effectivement
réouverts en loi de finances rectificative, et soient le moins possible
financés par des annulations de crédits de la mission
« Défense »
- 1. Les règles fixées par la loi de
programmation militaire 2009-2014 en matière de compensation du
surcoût des OPEX
- C. LES DÉPENSES D’ÉQUIPEMENT EN
2010
- D. LE CAS DE L’A400M
- A. L’AUGMENTATION DES DÉPENSES
D’ÉQUIPEMENT PRÉVUE PAR LE LIVRE BLANC
- VI. LE SERVICE DE SANTÉ DES
ARMÉES
- VII. LE SUIVI DU CONTRÔLE DU RAPPORTEUR
SPÉCIAL FRANÇOIS TRUCY SUR LE SERVICE MILITAIRE ADAPTÉ
(SMA) ET L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC D’INSERTION DE LA DÉFENSE
(EPIDE)
- A. LE SMA ET L’EPIDE
- 1. Le SMA
- 2. L’EPIDe
- a) Un établissement public
créé en 2005, placé sous une triple tutelle et
essentiellement financé par la mission
« Emploi »
- b) Des méthodes éducatives
d’inspiration militaire et un encadrement en grande partie assuré par
d’anciens militaires
- c) Des objectifs rapidement revus à la
baisse
- d) Un dispositif qui suscite
l’intérêt des élus
- a) Un établissement public
créé en 2005, placé sous une triple tutelle et
essentiellement financé par la mission
« Emploi »
- 1. Le SMA
- B. DES TAUX D’INSERTION VOISINS, À
MÉTHODOLOGIE COMPARABLE
- C. L’ACTUALITÉ DES DEUX DISPOSITIFS :
UNE FORTE AUGMENTATION DU FORMAT POUR LE SMA, LA RECHERCHE D’UNE PLUS GRANDE
EFFICIENCE POUR L’EPIDE
- A. LE SMA ET L’EPIDE