lundi 23 octobre 2017

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Chat - "La compétition entre diplomaties secrète et publique crée des situations complexes et contradictoires"

L’intégralité du débat avec Bertrand Badie, professeur à Sciences-Po, vendredi 24 août à 10 heures

vendredi 24 août 2007, sélectionné par Spyworld

DLL : Quel rôle jouent exactement les services de renseignement d’un pays dans la diplomatie secrète ? Participent-ils aux négociations, ou se contentent-ils de fournir des informations ?

Bertrand Badie : Il est évident que dans les formes modernes de violence et de conflictualité, les services de renseignement ont un rôle considérablement réévalué, à tel point que nombre d’observateurs les tiennent aujourd’hui pour un élément essentiel, voire primordial, de l’équipement de défense et de sécurité des Etats.

La guerre devient de plus en plus une guerre de renseignement, et tout événement violent, quelle que soit son échelle, donne à ces services un rôle doublement essentiel : d’une part, parce qu’ils sont des détenteurs privilégiés d’informations, d’autre part, parce qu’ils disposent d’instruments exceptionnels de pénétration du tissu social, là-même où se joue l’essentiel du conflit.

Nous touchons ici à l’un des éléments essentiels de cette nouvelle diplomatie : le plus important n’est plus la capacité de frappe, mais l’aptitude d’un Etat à pénétrer aussi profondément que possible le tissu social du pays dans lequel il intervient. Nous en voyons en même temps les limites. Les services de renseignement ne peuvent pas se substituer aux armées conventionnelles et ne peuvent véritablement agir que s’ils disposent du soutien des formes plus traditionnelles d’action qui, en même temps, risquent à tout moment de les paralyser.

Fred : Y a-t-il des pays que l’on considère comme faibles diplomatiquement, mais qui ont une diplomatie secrète très active ?

Bertrand Badie : Vous mettez ici le doigt sur un élément en même temps paradoxal et fondamental de notre sujet. L’essentiel de la violence internationale ne repose plus aujourd’hui sur l’emploi des forces conventionnelles, mais sur l’expression plus ou moins coordonnée et organisée de violences sociales de toute nature. Ces violences ont la caractéristique d’être manipulées par des acteurs infra-étatiques, d’être plus ou moins liées à des mouvements sociaux, et d’exprimer la plupart du temps la faiblesse institutionnelle des Etats au sein desquels elles s’exercent.

D’où le paradoxe : ce sont dans les Etats réputés les plus faibles, c’est-à-dire les moins institutionnalisés et les moins équipés sur le plan militaire, qu’on risque de trouver cette profusion de violences sociales. Selon les situations, les Etats concernés vont en partie récupérer ou canaliser ces violences, ou ils vont être carrément les témoins impuissants, et donc passifs, de leur développement. Dans tous les cas de figure, on comprendra que la "menace" se déplace des Etats vers les sociétés.

Ce sont les sociétés que les Etats "menacés" doivent le plus surveiller et tenter de contenir. On assiste donc à une forme assez inédite de conflictualité internationale opposant désormais des Etats réputés forts à des sociétés elles-mêmes dotées d’Etats plutôt faibles. Dans ces conditions, l’action diplomatique, comme l’action militaire, doit pénétrer les espaces sociaux plutôt que s’adresser à des gouvernements partenaires, selon des méthodes mal connues, mal maîtrisées, et qui défient bien entendu les règles classiques de la stratégie.

Pedro : Est-ce qu’une démocratie peut compter sur une diplomatie secrète ? On aurait tendance à croire que diplomatie secrète et démocratie sont incompatibles, car les élus rendent compte aux électeurs et que l’Etat de droit est a priori un Etat transparent ? Ce qui est moins le cas d’un régime autoritaire plus à même de jouer sur l’opacité...

Bertrand Badie : Vous posez bien le problème, mais peut-être de manière incomplète. Le secret ne s’oppose pas par principe à la démocratie : à la belle époque du réalisme et de la "realpolitik", le secret était monnaie courante. Mais il ne concernait que les relations inter-étatiques.

Dès la première guerre mondiale, et notamment sous l’influence du président américain Wilson, cette pratique secrète de la diplomatie a été fortement contestée et rendue responsable des violences qui ont trouvé leur paroxysme dans la première guerre mondiale. Une pression importante a donc été exercée pour concevoir une nouvelle forme de diplomatie dite "publique", davantage compatible en même temps avec les règles de la démocratie et avec le progrès des médias. En outre, cette diplomatie publique, si l’on en croyait Wilson, ne pouvait être que davantage tournée vers la paix.

Le retour évident à la diplomatie secrète remet en cause cette évolution. Et c’est peut-être là une première gêne et une première source d’hésitation et de confusion. Mais il y a plus : ce n’est plus seulement la démocratie qui est remise en cause, ce qui ne serait qu’un retour au vieux principe de la raison d’Etat. Cette fois, c’est la société de communication qui se trouve à son tour menacée, alors qu’elle a connu depuis une extension tout à fait remarquable.

En outre, cette diplomatie secrète n’a plus la même allure qu’autrefois : il s’agissait jadis de négocier en coulisse avec les autres gouvernements ; il s’agit aujourd’hui de négocier avec des partenaires que les Etats étrangers ne sont pas censés connaître et avec lesquels ils ne devraient avoir institutionnellement aucun contact. C’est donc aussi le droit international, et plus encore toute la conception de la vie diplomatique, qui se trouvent remis en cause, bien au-delà donc de la seule démocratie.

DLL : Peut-on encore parler de diplomatie secrète lorsque les médias annoncent que des négociations sont en cours, même si leur teneur exacte n’est pas connue ?

Bertrand Badie : C’est précisément là toute la difficulté de notre sujet. Car non seulement les médias disposent de plus en plus d’un espace autonome d’activité redoutablement efficace, mais en plus, les Etats cherchent à les courtiser sur le plan diplomatique.

La nouvelle diplomatie publique a précisément pour fonction de faire entrer les questions internationales dans l’espace public, d’en saisir l’opinion à travers les médias de manière à conforter la popularité des gouvernants. Il y a donc une concurrence incompressible entre les exigences de la diplomatie secrète et un besoin sans cesse réactivé de rendre publiques les performances diplomatiques des gouvernants, ceux-ci faisant de plus en plus usage des questions internationales pour soigner leur popularité.

Cette compétition entre le besoin de discrétion qui se rattache à la diplomatie secrète et ce besoin d’orchestration qui se rattache à la diplomatie publique et aux courbes de popularité crée des situations complexes et contradictoires dont l’affaire des infirmières bulgares a été récemment une parfaite illustration.

matthieufrancastel : Pensez-vous que l’épouse du président de la République fait partie de cette diplomatie ? Comment percevez-vous son intervention en Libye, si intervention il y a eu ?

Bertrand Badie : Bien entendu, l’observateur, dans ce genre d’affaires, ne peut pas prétendre connaître la totalité du dossier. Il semble pour autant raisonnable d’imaginer que la diplomatie secrète, précisément de par sa nature, correspond au temps long et avait été depuis déjà un bon bout de temps mise en place et gérée au niveau de la Commission européenne.

Quel que soit le rôle de l’épouse d’un chef d’Etat, celui-ci ne peut constituer qu’un élément précisément plus visible que les autres de cette chaîne complexe d’actes diplomatiques secrets. Une négociation de ce type prend toujours de très longs mois, demande quantité d’interventions de toute nature, suppose la mobilisation d’un grand nombre d’intermédiaires, implique la construction patiente d’un consensus entre les différents protagonistes.

Dans ces conditions, une visite médiatique peut être incontestablement un élément de la négociation globale, mais ne peut être conçue que comme un point d’aboutissement qui avait justement cette fonction de réconciliation entre les exigences de la diplomatie secrète et celles de la diplomatie publique ou d’opinion. On remarquera que plusieurs capitales européennes, notamment Berlin, ont pu être froissées que la partie publique de ce jeu diplomatique ait été presque intégralement confisquée par la France, ce qui rend peut-être d’autant plus difficile la gestion post-crise de cette affaire sur le terrain strictement diplomatique.

gduchaf : Une diplomatie secrète pourrait-elle permettre la libération de Mme Bétancourt ? Quel rôle pourrait jouer "l’intermédiaire" Hugo Chavez ?

Bertrand Badie : L’affaire Ingrid Betancourt est particulièrement exemplaire en ce qu’elle montre les difficultés et les lenteurs d’une diplomatie secrète amorcée déjà depuis plusieurs années, surtout lorsqu’on est face à une situation telle que celle que nous connaissons en Colombie, où l’Etat et les ravisseurs sont en opposition frontale.

Dans ces conditions, il n’y a pas une négociation, mais au moins trois : entre tout ou partie de la communauté internationale et les ravisseurs ; entre celle-là même et l’Etat colombien ; et inévitablement aussi, même indirectement, entre l’Etat colombien et les ravisseurs. Ce jeu triangulaire favorise évidemment toutes les surenchères.

La difficulté de trouver le bon interlocuteur au sein de la communauté internationale s’en trouve renforcée, tant il est difficile pour un Etat d’être en situation d’équidistance entre un Etat souverain et un acteur sub-étatique en posture de rébellion. Dans ces conditions, on voit apparaître un jeu de concurrence entre différents médiateurs possibles, chacun cherchant bien entendu à obtenir une solution favorable et en même temps, à en retirer les dividendes qu’il peut escompter.

Cette situation devient elle-même une source tentante de surenchère pour les parties concernées. Une violence infra-étatique devient ainsi un objet de concurrence diplomatique somme toute assez classique. Il est vrai que l’initiative d’Hugo Chavez peut être déterminante. Le chef de l’Etat vénézuélien présente le double avantage, rare, d’être paré d’une légitimité étatique qui le rend acceptable par la communauté internationale et par le président colombien. Il est réputé proche des FARC, ce qui le rend digne d’écoute de la part de ceux-ci.

Dans d’autres circonstances, des Etats présumés contestataires avaient pu jouer un rôle équivalent, comme la Syrie lors de l’enlèvement de journalistes français en Irak, mais également la Libye de Kadhafi lors d’autres événements de même nature. L’Iran semble également avoir joué un rôle non négligeable dans différentes affaires similaires qui s’étaient déroulées sur la scène moyen-orientale. Il y a donc une prime certaine qui avantage les diplomaties contestataires en même temps honnies et rejetées par la communauté internationales, mais appelées au secours dans des situations jugées inextricables et insolubles par les règles traditionnelles de la diplomatie.

Seie : Dans les négociations de libérations d’otages, les Etats ne font-ils pas des concessions qui, au final, peuvent favoriser la prolifération de ce genres de situations ?

Bertrand Badie : C’est évidemment là une part importante du dilemme que représente ce genre d’événement. En réalité, le problème est encore plus général : les Etats doivent négocier avec des acteurs non étatiques, qu’ils ont généralement classés dans des documents officiels comme partenaires inacceptables, et donc le simple fait de la négociation devient sinon une défaite, du moins un paradoxe impossible à gérer sur le plan diplomatique.

Bien sûr, les acteurs concernés s’en servent à l’envi : plus la communauté internationale se raidit dans la stigmatisation de mouvements politiques qualifiés de terroristes, plus ceux-ci utilisent ces négociations comme un moyen d’affirmer leur capacité de mettre en échec les prétentions politiques des Etats les plus puissants. Par ailleurs, et comme dans toute violence non légalisée, la négociation ne peut, par les contreparties et les avantages qu’elle offre, que marquer l’incapacité des Etats légaux à respecter leur parole institutionnelle.

En fait, le bilan est beaucoup plus banal : ces événements ne font que marquer l’élargissement progressif et irrépressible de la notion même de guerre, qui doit abandonner sa seule face acceptable de conflit inter-étatique pour s’approcher de plus en plus de l’idée de violence généralisée. Si l’on réfléchit bien, on s’aperçoit qu’à travers ces nouvelles violences, c’est la vieille distinction régalienne entre les conflits internationaux légaux porteurs de mort acceptable, et les formes conflictuelles nouvelles installées dans leur qualification de terroristes qui se trouvent remises en cause. C’est peut-être cette marche forcée vers une nouvelle conflictualité moins favorable aux Etats qui constitue la principale défaite de ceux-ci.

fred : Y a-t-il un contrôle politique par le Parlement de cette diplomatie secrète ou est-ce une part du domaine réservé ?

Bertrand Badie : Il ne faut pas oublier d’abord que le contrôle parlementaire de l’action internationale de l’Etat a toujours été faible, partiel et peu efficace. Précisément parce que la vieille diplomatie inter-étatique tenait l’action secrète pour conforme à la raison d’Etat ; aussi parce que le vieux dogme schmittien de l’unanimité sociale face à la menace extérieure rendait très difficile tant l’œuvre d’investigation que celle de débat.

Evidemment, aujourd’hui, ce contrôle est à nouveau affaibli par la nature inavouable sinon de ces tractations, du moins des résultats auxquels elles conduisent.Tant aux Etats-Unis qu’aujourd’hui en France, les parlementaires ont conscience que la légitimité de leur institution passe par un travail de reconquête, hélas bien difficile à réaliser, et dont personne ne pourra jamais établir s’il a pu aller jusqu’au fond des choses.

Le risque est qu’on s’arrête au milieu du chemin : que l’affirmation de cette volonté de contrôle corresponde davantage à un souci de popularité et de reconnaissance par l’opinion publique qu’à une réelle volonté d’encadrer ces nouvelles formes d’action étatique.

Adil_El_Mezouaghi_IDPD : Peut-on un jour imaginer une diplomatie secrète au niveau européen ?

Bertrand Badie : On sait que de nombreuses procédures rendent déjà effective une coopération sinon européenne, du moins entre certains Etats européens, tant dans le domaine du renseignement que dans celui de la négociation secrète.

Seulement faut-il ne pas oublier que tout le jeu diplomatique qui s’est déployé depuis des siècles sur la scène européenne a été constitué d’une concurrence entre politiques étrangères de ces vieux Etats. Cette vieille tradition compétitive n’est pas prête de s’éteindre. Il ne faut donc pas rêver, on n’est pas encore au seuil d’une fusion complète et réellement efficace des différents services de renseignement.

masha : Puisque la société de communication s’est infiltrée au cœur des rouages des pratiques institutionnelles, quelles formes pourraient prendre les nouvelles formes de "diplomatie secrète" ?

C’est une très bonne question, car elle met en évidence un point faible – et peut-être dangereux – de notre sujet. J’aurais tendance à croire qu’il ne peut jamais y avoir fusion entre la diplomatique publique et la diplomatie secrète ; jamais la première ne pourra servir de simple appoint ou de simple instrument à la seconde. Il faut donc décrypter tous ces événements comme étant constitutifs de deux diplomaties qui ne se rencontrent jamais totalement.

Il y a, d’une part, ce qui est dit, affiché, tant pour servir la popularité des acteurs que pour concéder une partie des bénéfices aux entrepreneurs de violences ; il y a, à côté, une diplomatie secrète dont on ne connaît pas, bien sûr, tous les éléments, et qui souvent ne rencontre pas la première.

Les entrepreneurs de violences savent très bien jouer de cette dualité. Car n’oublions pas que leur projet est aussi de toucher les opinions publiques, de créer de la peur, de l’incertitude, et donc de chercher également à afficher certaines formes politiques que la médiatisation rend possibles.

Si l’on veut interpréter convenablement la plupart des événements qui nous intéressent ce matin, il faut à chaque fois prendre en compte cette juxtaposition du public et du secret, ne pas se précipiter pour tenter de comprendre l’un par rapport à l’autre. Mais au contraire, savoir raisonner sur la complémentarité des deux, un peu comme si coexistaient deux scènes différentes, porteuses chacune de leur rationalité, sur lesquelles les deux parties devaient jouer simultanément.

Chat modéré par Luc Vinogradoff et Damien Leloup

Bertrand Badie, professeur à Sciences Po. - DR


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