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Contrôle budgétaire - Suivi - Commissions placées auprès du Premier ministre

Sénat.fr

dimanche 7 octobre 2007, sélectionné par Spyworld

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La commission a tout d’abord entendu une communication de MM. François Marc et Michel Moreigne, rapporteurs spéciaux de la mission « Direction de l’action du gouvernement », sur des commissions placées auprès du Premier ministre : la commission interministérielle pour l’étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG) et la commission d’équivalence pour le classement des ressortissants européens dans la fonction publique.

M. François Marc, rapporteur spécial de la mission « Direction de l’action du gouvernement », a présenté les conclusions du contrôle ainsi mené, avec M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, au premier semestre de l’année 2007, en application des dispositions de l’article 57 de la LOLF, sur deux commissions placées auprès du Premier ministre.

Il a rappelé que ces contrôles budgétaires faisaient suite à la réalisation, par la Cour des comptes, en application de l’article 58-2° de la LOLF, d’une enquête sur « les commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ». Il a ajouté que cette enquête avait déjà donné lieu à la publication d’un rapport d’information des deux rapporteurs spéciaux.

Il a observé que quelque 40 structures, consultatives ou délibératives, placées auprès du Premier ministre, représentaient un enjeu budgétaire d’environ 15 millions d’euros.

M. François Marc, rapporteur spécial, a relevé que la commission avait proposé qu’au début de chaque législature, chacune des commissions fasse un bilan détaillé sur le coût complet de ses activités, ses missions et les suites concrètes de ses travaux concernant la législation, la réglementation et les pratiques administratives. Il a rappelé que la commission avait aussi préconisé la suppression de plusieurs commissions : la commission interministérielle de la météorologie pour la défense, le haut conseil du secteur public ainsi que le comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics.

Il a noté qu’il restait alors à apprécier la capacité des différentes commissions, placées auprès du Premier ministre, à s’inscrire dans cette démarche de transparence sur leurs coûts complets, de compte rendu de leur activité, et d’évaluation de la performance de leur action au regard des évolutions du droit et des pratiques administratives.

Il s’est demandé s’il était pertinent d’appliquer les mêmes critères à l’ensemble des commissions placées auprès du Premier ministre, compte tenu de l’extrême diversité de leurs moyens et de leurs missions.

Il a observé que le choix de la commission d’équivalence et de la CIEEMG s’était fondé sur plusieurs critères. En premier lieu, la commission d’équivalence était une structure légère, dont les charges de fonctionnement annuelles avaient été estimées à 35.668 euros par la Cour des comptes. A l’inverse, la CIEEMG était l’une des commissions placées auprès du Premier ministre parmi les mieux dotées, car elle recourait à 14 emplois équivalent temps plein travaillés (ETPT) et son budget annuel était estimé à 1 million d’euros.

M. François Marc, rapporteur spécial, a ensuite précisé que les missions de la CIEEMG relevaient des activités d’expertise militaire de l’Etat, tandis que les activités de la commission d’équivalence étaient civiles et concernaient une question transversale à l’ensemble des administrations : la prise en compte de la libre circulation des travailleurs dans l’espace communautaire. Il a précisé qu’elle se prononçait ainsi sur les modalités de classement dans l’un des corps ou des cadres d’emploi de la fonction publique française des ressortissants européens (y compris Français), lauréats des concours de notre fonction publique, qui avaient travaillé antérieurement dans l’administration d’un autre Etat membre de l’Union européenne.

S’agissant de la commission d’équivalence, il a cité un exemple qui pouvait illustrer ses missions et relevé qu’un ressortissant européen reçu à un concours de la fonction publique française pouvait saisir la commission d’équivalence où le rapporteur tenait compte de la nature des missions de l’administration où il avait servi antérieurement, du niveau et de la durée des missions qu’il avait exercées ainsi que de la nature juridique de l’engagement qui le liait à l’autre administration qui l’avait employé. Il a ajouté que la commission d’équivalence était composée de son président, de représentants de trois ministères (fonction publique, affaires étrangères, budget), de l’administration d’accueil et - le cas échéant - du ministère chargé des collectivités territoriales ou du ministère chargé de la santé. Enfin, il a souligné que l’avis de la commission était consultatif, mais qu’il était généralement suivi.

M. François Marc, rapporteur spécial, a indiqué que la commission ne s’était réunie pour la première fois qu’en février 2005 et qu’il était donc encore trop tôt pour dresser un bilan définitif. Son démarrage plus lent que prévu avait toutefois justifié l’envoi d’une circulaire d’information aux directeurs des personnels des trois fonctions publiques, le 8 juillet 2005, pour qu’elle soit mieux connue. Il a indiqué que la commission s’était réunie neuf fois en 2006 pour examiner 122 dossiers.

Il a noté que si les coûts de fonctionnement étaient limités, le secrétariat de la commission était surdimensionné, de l’avis même de la commission d’équivalence. Il a souligné l’intérêt d’un calcul en coûts complets qui montrait que toutes les commissions placées auprès du Premier ministre étaient en mesure de faire un bilan financier annuel de leurs activités.

M. François Marc, rapporteur spécial, a ajouté que, ponctuellement, une économie budgétaire, de l’ordre de 2.000 euros, pourrait être opérée sur le recours à des collaborateurs externes.

S’agissant du compte rendu d’activité de la commission d’équivalence, il a relevé que des bilans, non seulement quantitatifs, mais également qualitatifs, étaient en cours d’élaboration.

Il s’est demandé s’il fallait adjoindre d’autres missions, comme le suivi contentieux, même si cela n’était pas la mission première de la commission d’équivalence.

A cet égard, il a précisé que la création de la commission d’équivalence avait répondu à une demande spécifique d’expertise, faute des moyens nécessaires dans les administrations françaises et en l’absence manifeste de pratiques homogènes. Il a estimé qu’après cette phase d’apprentissage, les activités de la commission d’équivalence pourraient être fortement réduites et largement transférées aux administrations d’accueil.

Il s’est félicité que cette perspective d’une commission allégée, se réunissant sur des cas exceptionnels, ait d’ailleurs été envisagée spontanément par son président.

Enfin, M. François Marc, rapporteur spécial, a résumé les principales caractéristiques de la commission d’équivalence : des coûts limités, une capacité à établir des comptes rendus financiers et d’activité et une existence envisagée comme temporaire. Il a estimé qu’elle devait ainsi être un modèle pour les autres commissions trop souvent créées pour répondre à des besoins ponctuels ou médiatiques.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a souligné que la CIEEMG représentait une structure plus importante en termes d’enjeux financiers, puisqu’elle employait 14 emplois et que son coût annuel s’élevait à 1 million d’euros. Par ailleurs, il a estimé que se posait la question d’un compte rendu de ses activités respectueux du secret de la défense nationale.

Il a noté que la CIEEMG intervenait dans le contrôle des exportations de matériels d’armement, lesquelles nécessitent l’obtention d’un agrément préalable (AP) puis d’une autorisation d’exportation de matériels de guerre (AEMG).

Après avoir décrit la procédure d’autorisation, il a indiqué que, pour définir la politique d’exportation d’armement de la France, la CIEEMG définissait des directives politiques qui faisaient apparaître un certain nombre d’évolutions : un accroissement des demandes portant sur des équipements considérés comme sensibles, comme les missiles, les drones et les satellites ; l’accession d’un nombre croissant de pays au statut de producteur d’armement ; l’émergence de nouveaux risques, comme le détournement vers des groupes terroristes ou le copiage de technologies de pointe ; la possibilité pour les sociétés à filiales d’obtenir des autorisations dans certains pays dont les procédures sont moins exigeantes ; enfin, le rôle croissant d’intermédiaires et de sociétés spécialisées dans le courtage d’armement.

Par ailleurs, il a indiqué que la France, tout en respectant les décisions de l’Organisation des Nations unies (ONU) sur les restrictions au commerce d’armement, s’était engagée, au niveau européen, dans une procédure de concertation et d’échange d’information avec ses principaux partenaires exportateurs d’armements (l’Allemagne, le Royaume-Uni, l’Italie, la Suède et l’Espagne).

Il a noté que la procédure française avait été et restait critiquée par les industriels de l’armement, parce qu’elle opérait un contrôle plus étroit que d’autres Etats. Il a ajouté toutefois que des procédures de simplification avaient déjà été opérées et que d’autres modifications étaient en cours, comme la suppression de l’autorisation préalable pour la négociation de contrats d’armement ou l’allongement de la durée des AEMG. Il a ajouté que, suite au rapport remis au Premier ministre, au début de l’été 2006, par le député M. Yves Fromion, une nouvelle simplification était par ailleurs à l’étude depuis juin 2007, dans l’attente d’un bilan en juin 2008.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a ajouté que, lors de leur contrôle, il avait pu apprécier l’implication importante, aux côtés du SGDN, des ministères de la défense, de l’économie et des affaires étrangères. Ainsi, la CIEEMG se réunissait un jour par mois pour traiter, chaque année, 8.000 dossiers au titre des autorisations préalables et 16.000 dossiers d’autorisation d’exportation de matériels de guerre. Puis il a appelé à une véritable évaluation, en coûts complets, des besoins en fonctionnement qu’impliquait l’activité de la CIEEMG pour tous les ministères, y compris les agents en poste à l’étranger, et qui renforcerait la transparence budgétaire. Ensuite, il a appelé à l’élaboration d’indicateurs de performance, même si la démarche était délicate.

Il a ajouté que les infractions, comme l’absence de demande d’autorisation d’exportation d’armes, étaient évaluées par le SGDN à trois ou quatre par an. Il a souhaité que ces infractions puissent être commentées dans le compte rendu des activités de la CIEEMG, notamment dans le rapport au Parlement sur le contrôle des exportations d’armement.

En conclusion, M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a souhaité saluer la qualité du travail effectué par ces deux commissions. Il s’est déclaré convaincu que la préconisation d’un compte rendu d’activité régulier, comportant une analyse budgétaire en coûts complets et analysant l’impact des travaux des commissions sur les modifications de la réglementation et des pratiques administratives, pouvait être respectée par l’ensemble des commissions placées auprès du Premier ministre et sans doute, plus largement, par l’ensemble des commissions et instances placées auprès des différents ministres.

Il a ajouté qu’une telle démarche répondait à une exigence de transparence et qu’elle pourrait être aussi une source d’économies. Il a envisagé la suppression ou l’extinction de commissions dont l’expertise serait moins nécessaire, ou la simplification des procédures d’autres commissions qui, comme la CIEEMG, exerçaient des missions pérennes.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que les propositions formulées par les rapporteurs spéciaux pour améliorer le fonctionnement de ces commissions répondaient à l’exigence de réforme et de simplification des procédures administratives.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a mis en exergue l’importante activité de la CIEEMG et souhaité connaître le champ des 16.000 autorisations d’exportation de matériels de guerre (AEMG) examinées chaque année par cette commission.

M. Jean Arthuis, président, s’est interrogé sur la fréquence des cas de refus d’autorisation d’exportation.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a justifié le bien-fondé de la procédure de contrôle des exportations d’armement par la nature sensible de ces biens.

Il a relevé que 5 % des dossiers étaient abandonnés en cours de procédure, compte tenu des risques d’un refus d’autorisation. Selon lui, l’activité de la CIEEMG devait concilier les principes de souplesse des procédures et de vigilance sur les transferts de technologie ou les ventes d’armes à certains pays.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a observé que le suivi de la localisation des productions d’armement relevait de la cellule d’intelligence économique du secrétariat général de la défense nationale (SGDN).

M. Yves Fréville a souligné l’utilité de la procédure suivie par la France, en relevant que l’allégement des procédures en Angleterre avait au contraire conduit à une diminution des capacités d’expertise et de contrôle des opérations effectués par les industriels de l’armement. Il a relevé l’importance que l’information relative à la CIEEMG figure bien dans le rapport annuel au Parlement sur le contrôle des exportations d’armement.

Par ailleurs, il a souhaité connaître le positionnement de la commission interministérielle pour le soutien aux exportations de sécurité (CIEDES), nouvellement créée, par rapport à la CIEEMG.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a observé que les missions de la CIEEMG relevaient d’un champ différent de celles de la CIEDES et que leurs rôles respectifs seraient détaillés dans le rapport d’information.

Par ailleurs, il a relevé que le fonctionnement de la CIEEMG tendait à servir de modèle pour d’autres pays, comme Israël.

M. François Marc, rapporteur spécial, a montré que l’évolution du marché de l’armement nécessitait de prendre en compte de nouvelles réalités, comme le transit d’armes qui faisait l’objet de demandes d’autorisations spécifiques.

S’agissant des 16.000 dossiers annuels d’AEMG traités par la CIEEMG, il a fait valoir que la commission n’examinait en détail que les cas soulevant des difficultés.

M. Jean Arthuis, président, s’est interrogé sur la nécessité que soient représentés à la CIEEMG, outre le SGDN, trois ministères, en charge respectivement de la défense, des affaires étrangères et de l’économie.

Par ailleurs, il s’est interrogé sur les effectifs de fonctionnaires qu’impliquaient les travaux de la CIEEMG.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a rappelé que la CIEEMG avait vocation à opérer une synthèse des points de vue de l’ensemble des administrations compétentes en matière d’exportation d’armement. Il a cependant relevé que ces besoins d’expertise impliquaient d’autres moyens en personnel que les 14 experts du SGDN directement en charge des activités de la CIEEMG : pour le seul ministère de la défense, 60 fonctionnaires d’administration centrale étaient impliqués dans les activités conduites par la CIEEMG.

M. François Marc, rapporteur spécial, a lui aussi estimé que le nombre de ministères représentés aux réunions de la CIEEMG, se justifiait par une application du principe de prudence.

M. Yves Fréville a noté que la politique française de contrôle des exportations d’armements devait respecter les conventions internationales. Dans ce cadre, il a souligné qu’il était de plus en plus fréquent que les exportations d’armes s’opèrent avec des transferts de technologies, ce qui permettait aux pays clients de se doter de leurs propres capacités de production d’armes.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir si le montant des vacations était adapté à la charge de travail des rapporteurs.

M. François Marc, rapporteur spécial, a relevé que la complexité des dossiers pouvait entraîner un important travail de recherche, mais que les rapporteurs attendaient d’abord de leurs activités une forme de reconnaissance.

A une question de M. Yves Fréville, il a répondu que la prise en compte des cours donnés dans l’enseignement supérieur, pour les reclassements dans la fonction publique, constituait un cas fréquent de saisine de la commission d’équivalence.

La commission a ensuite donné acte, à l’unanimité, à MM. François Marc et Michel Moreigne, rapporteurs spéciaux, de leur communication et en a autorisé la publication sous la forme d’un rapport d’information.


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