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Projet de loi de finances pour 2008 - Défense - Audition du Général Jean-Louis Georgelin, chef d’état-major des armées

Sénat.fr

dimanche 21 octobre 2007, sélectionné par Spyworld

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La commission a procédé à l’audition du Général Jean-Louis Georgelin, chef d’état-major des armées, sur le projet de loi de finances pour 2008 (mission « Défense »).

Accueillant le Général Jean-Louis Georgelin, M. Robert del Picchia, président, a rappelé que le chef d’état-major des armées était responsable du programme « Préparation et emploi des forces » et co-responsable, avec le délégué général pour l’armement, du programme « Equipement des forces ». Il a invité le Général Georgelin à s’exprimer sur les principales orientations du projet de loi de finances pour 2008, sur la situation actuelle de l’outil de dDéfense et sa préparation aux enjeux à venir ainsi que sur l’évolution des opérations.

Le Général Jean-Louis Georgelin a tout d’abord noté que le projet de loi de finances pour 2008 s’inscrivait dans un contexte d’intenses débats institutionnels sur les questions de dDéfense, tant dans le cadre tant de la commission du Livre Blanc que de celui de la révision générale des politiques publiques (RGPP), et que le Comité présidé par M. Edouard Balladur réfléchissait aux formes d’une intervention rénovée du Parlement dans le contrôle de l’outil de dDéfense.

Rappelant que l’année 2008 était la dernière année d’exécution de la loi de programmation (LPM) en cours, il a replacé cette loi de programmation dans une perspective historique, soulignant que l’investissement militaire avait obéi, depuis 1945, à des cycles d’une quinzaine d’années, alternant des périodes d’investissement et des périodes de consommation du capital. Pendant la période 1945-1960, la France avait ainsi reconstruit son outil conventionnel, notamment sa marine, dans le contexte de la guerre froide naissante. De 1960 à 1975, elle avait fait primer la croissance économique sur les investissements militaires tandis le financement de la force de dissuasion créait un « effet de ciseau », au détriment du financement de l’outil militaire conventionnel. Apparues à cette période, les premières lois-programmes étaient limitées aux seuls équipements nécessaires à la dissuasion. Après la période 1975-1990 correspondant à un nouvel effort de « recapitalisation » de l’outil militaire, la période 1990-2005 a, quant à elle, été marquée par un nouvel effet de ciseau : la volonté initiale de toucher les « dividendes de la paix » associée à un engagement significatif dans les opérations extérieures ont consommé le capital militaire accumulé précédemment.

Il a tiré trois conclusions de cette mise en perspective historique : la construction d’un outil de défense s’inscrit dans un temps long ; l’investissement de défense obéit à des cycles et il convient d’entrer dans une période de reconstitution du capital ; les LPM ont été d’autant plus efficaces qu’elles ont intégré l’ensemble des composantes d’une capacité militaire, équipement, effectifs, entraînement.

Evoquant le bilan de la programmation 2003-2008, le Général Georgelin a indiqué que son exécution exemplaire n’avait pas suffi à stopper la dégradation de l’effort de défense nationale.

Il a souligné qu’au début des années 1990, une orientation stratégique principale s’imposait, celle des frontières de l’Est, à laquelle s’était progressivement ajoutée celle de l’action extérieure.

Il a qualifié de « triangle stratégique » les trois grandes orientations actuelles.

En premier lieu, les forces armées permettent de faire face à une aggravation brusque de la situation internationale. Si le Président de la République estime les intérêts vitaux de la France menacés, il dispose des moyens de la dissuasion. D’autres circonstances pourraient nous conduire à participer à un conflit majeur, en particulier dans le cadre de l’Alliance atlantique. Aux termes de la loi de programmation qui s’achève, les armées doivent être capables d’engager une force de 50 000 hommes, un groupe aéronaval et son accompagnement et 100 avions de combat. La seule existence de cette capacité est un atout et sa manoeuvre constitue en elle-même un geste politique et un témoignage concret de la volonté nationale. En second lieu, il faut assurer la sécurité de nos concitoyens et la protection de nos intérêts contre les menaces et les risques immédiats. Enfin, troisième orientation stratégique, la France apporte sa contribution à la sécurité collective. Dans ce cadre, elle est aujourd’hui engagée dans cinq opérations majeures au Tchad, au Kosovo, au Liban, en Côte d’Ivoire et en Afghanistan. Près de 11 000 hommes sont déployés en opérations (sur un total de 33 000 hors du territoire métropolitain).

La crédibilité de chacune de ces orientations conforte les deux autres, ce dont témoigne l’interdépendance fréquemment soulignée des aspects intérieur et extérieur de la sécurité.

Evoquant les opérations multinationales, le Général Georgelin a souligné la nécessité, d’une part, d’une conduite stratégique et, d’autre part, d’une coordination locale des différentes organisations internationales. Il a rappelé que la doctrine et l’interopérabilité étaient des éléments fondamentaux des alliances militaires aujourd’hui. .

Il a souligné que les opérations étaient toujours longues, (cinq ans en Côte d’Ivoire) ; elles sont en voie de durcissement, notamment en raison de la dissémination d’armes conventionnelles sophistiquées. Elles appellent une réflexion tant sur les équipements que sur le commerce des armes et la prévention des crises pour laquelle la coopération de défense joue un rôle très important.

Abordant les lacunes des équipements, il a fait valoir qu’au-delà du vieillissement de nos matériels, les carences en transport stratégique, en aéromobilité ainsi que les progrès à réaliser en matière de frappes de précision, de renseignement et de protection du combattant devaient retenir l’attention.

Le Général Georgelin a indiqué que le projet de loi de finances proposait un budget stable en valeur à 48 065 milliards d’euros, construit pour permettre de prendre en compte les orientations attendues des différents travaux en cours comme le Livre blanc, la revue générale des politiques publiques et la loi de programmation à venir, tout en respectant les grands axes de la LPM qui s’achève.

Il a précisé que la réduction des effectifs en application de la règle commune de non remplacement d’un départ sur deux se traduirait par la suppression de 6 037 postes (dont 4 795 militaires) et porterait principalement sur les fonctions d’administration et de soutien, s’effectuant dans le cadre de réorganisations déjà amorcées.

Après avoir observé que l’effort entrepris au profit de la revalorisation de la condition militaire serait poursuivi avec 102 millions d’euros de mesures catégorielles attendues par les personnels, il a évoqué le financement des OPEX maintenu à 375 millions d’euros. Il a confirmé que les armées réaliseraient de nouvelles économies en fonctionnement, tout en soulignant l’importance de la tension qui pèse sur la vie quotidienne des unités comme sur leur entraînement. Un effort dans ce domaine est indispensable à l’avenir, probablement en trouvant des sources d’économie dans les réorganisations. Il a également noté, comme le ministre, une progression des crédits de paiement légèrement inférieure aux prévisions de la loi de programmation. Compte tenu des décisions du Président de la République de lever la réserve de 1,15 milliard d’euros en 2007 et du Premier ministre concernant l’ouverture des crédits destinés aux frégates multimissions (FREMM) en loi de finances rectificative (338 millions d’euros), l’équilibre du budget reposera sur l’ouverture de la totalité des reports de crédits 2007 en 2008.

Ce dernier budget de la LPM se devait de respecter deux conditions : garder ouvertes toutes les options envisageables à l’issue des travaux en cours ; permettre aux armées de fonctionner et de remplir leurs missions. Ces deux conditions étant remplies, le prochain budget saura traduire les orientations nouvelles de la défense.

En conclusion, il a rappelé que les armées demeuraient un atout essentiel pour le pays qu’il convenait de se réapproprier et de repenser et a affirmé que ce rôle revenait à la commission du Livre blanc, au Parlement comme à chacun des Français.

Puis un débat s’est ouvert au sein de la commission.

M. André Dulait, co-rapporteur du programme 178 « Equipement et soutien des forces », a demandé des précisions sur l’évolution des effectifs prévue en 2008, notamment sur le nombre de postes non pourvus, de postes supprimés et sur celui des départs en retraite non remplacés. Il s’est enquis des perspectives en matière de recrutement dans les années à venir, et des efforts à consentir pour préserver l’attractivité des carrières militaires et fidéliser les personnes recrutées. Il a souhaité enfin savoir quels étaient les enseignements tirés des opérations en Afghanistan.

En réponse le Général Jean-Louis Georgelin, chef d’état-major des armées, a apporté les précisions suivantes :

- le projet de loi de finances pour 2008 comprend effectivement 6 037 suppressions de postes, qui permettront une économie de 73,7 millions d’euros ; de plus, 7 °500 postes non pourvus seront supprimés ;

- les chefs d’état-major d’armée doivent conserver leur autonomie en matière de recrutement : en effet, seule leur implication directe dans ce processus peut permettre l’adéquation entre les besoins et les embauches ;

- l’armée française maintient un rythme satisfaisant de recrutement, en dehors de quelques spécialités très techniques. Ce n’est le cas ni aux Etats-Unis d’Amérique, ni en Grande-Bretagne. L’objectif pour la France est de recruter des personnels capables d’être de bons soldats : dans cette perspective, les armées doivent présenter une image attractive. Les sondages d’opinion montrent une perception très positive du rôle de l’armée française dans la population, ainsi qu’une appréciation positive sur son action, notamment en opérations extérieures ;

- les armées recrutent annuellement 35 000 personnes, dont une majorité sous contrat ; à l’issue de celui-ci, leur retour à la société civile s’opère dans des conditions satisfaisantes et contribue à la bonne image de notre armée ;

- les aléas de l’opération militaire menée en Afghanistan depuis 2001 , , découlent d’une certaine difficulté à organiser dans de bonnes conditions la conduite stratégique de la crise. Après les succès militaires obtenus initialement par la coalition, l’objectif se portait sur la stabilisation du pays, pour lui permettre un essor politique et économique. La direction stratégique de cette opération par la communauté internationale est marquée par les conceptions parfois divergentes entre les pays participants : ainsi les Etats-Unis et la Grande-Bretagne se sont fortement impliqués militairement, alors que l’Allemagne, la France et l’Italie avaient une vision plus nuancée des actions à mener. Ces difficultés sont apparues lorsque les actions proprement militaires ont cédé le pas aux impératifs de reconstruction politique, économique et judiciaire ; celle-ci ne peut être utilement menée qu’en lien avec les autorités afghanes, dont la fragilité est reconnue. Ce conflit souligne la difficulté, pour une armée occidentale, de faire face à des actions menées par de petits groupes déterminés utilisant des armes « bricolées », mais dévastatrices, comme les engins explosifs improvisés (IED). La mise au point rapide de brouilleurs a permis de les contrer. L’intervention en Afghanistan est compliquée par la porosité de sa frontière avec le Pakistan. Sur place, l’action militaire est entravée par le manque d’hélicoptères de transport et l’insuffisance des forces d’infanterie. Les actions de formation au profit de l’armée nationale afghane souffrent d’une carence en matériels de communication interopérables avec ceux de la coalition.

M. Philippe Nogrix, co-rapporteur du programme 178 « Equipement et soutien des forces », s’est inquiété de la baisse des crédits attribués au fonctionnement de l’armée de terre, de 126 millions d’euros en 2007 à 112 millions d’euros dans le PLF 2008. Ces crédits maintiennent le nombre annuel de jours d’activité à 96, comme l’an passé, alors que la norme est de 100, mais traduisent une tendance persistante en matière d’entraînement qui pourrait, à terme, affecter le caractère opérationnel des forces. Il s’est également inquiété du coût engendré par d’éventuelles restructurations en matière d’implantations militaires, qui entraîneront des dépenses initiales de dépollution et de recherche d’acquéreurs. Il a donc estimé que les marges de manoeuvre financière attendues de cette rationalisation ne se feraient sentir qu’après plusieurs années. Puis il a évoqué l’externalisation des tâches annexes au métier militaire, comme l’entretien des espaces verts ou le transport de personnels, que la professionnalisation a conduit à confier à des sociétés privées, et déploré que le coût de ces prestations ne cesseait de croître. Il a enfin mis l’accent sur les lacunes de l’armée française en matière de drones d’observation. Il s’est demandé si elles pouvaient être en partie compensées par nos avions de reconnaissance et nos systèmes spatiaux d’observation. Il s’est enquis de l’évolution du programme de drones MALE (moyenne altitude longue endurance).

En réponse, le Général Jean-Louis Georgelin, chef d’état-major des armées, a apporté les précisions suivantes :

- l’entraînement est un gage d’efficacité des armées et la diminution du nombre annuel de jours d’activités pourrait devenir préoccupante. De plus, le volume des troupes projetées en OPEX rend plus difficile l’organisation des périodes d’entraînement. Les armées ne pourront conserver leur capacité à recruter que si leur entraînement comme leurs équipements sont de bonne qualité ;

- la révision générale des politiques publiques (RGPP) a pour objectif de produire des économies dont 50 % reviendraient à l’administration qui les a effectuées. Mais le coût initial des restructurations éventuelles est indéniable et reste pour l’instant sans solution. Celle-ci pourrait peut-être passer par l’instauration d’un fonds spécial ou par des cessions accélérées d’actifs ;

- l’armée britannique, qui a été le plus loin dans l’externalisation, dispose d’un budget supérieur de 9,7 milliards d’euros à celui de l’armée française, alors que le niveau d’investissement est identique dans les deux armées. L’armée française se distingue donc par un faible coût de fonctionnement, qui risque néanmoins d’augmenter en cas de dérive des coûts d’externalisation ;

- l’utilisation des drones d’observation doit être envisagée en complémentarité avec celle des avions de reconnaissance et des satellites. Le drone MALE a effectivement rencontré des difficultés de mise au point qui ont suscité un retard de plus de deux ans. L’armée de terre possède déjà le système de drone terrestre intérimaire (SDTI), dont le déploiement avait été envisagé au Liban dans le cadre de la FINUL renforcée. Les forces françaises qui sont déployées dans ce pays disposent d’une défense antiaérienne et d’éléments de guerre électronique de nature à les protéger, mais, d’une manière générale, elles doivent pouvoir être déployées avec l’ensemble des moyens dont elles sont équipées, dont les drones. L’armée de terre française se verra prochainement dotée du système FELIN (fantassins à équipements et liaisons intégrés), ainsi que des VBCI (véhicule blindé de combat d’infanterie) qui viendront renforcer les moyens de reconnaissance ;

- le projet franco-allemand-espagnol de drone « Advanced- UAV » devrait aboutir à l’horizon 2015, mais est marqué par des difficultés d’harmonisation caractéristiques de toute coopération internationale.

M. André Boyer, co-rapporteur du programme 146 « Equipement des forces », a souligné que les premières années de la LPM 2003-2008 avaient été marquées par un important volume de crédits non consommés et reportés, qui se montaient à 2,8 milliards d’euros au début 2005. Début 2007, ce montant a été réduit à 1,5 milliard d’euros. Il a souhaité savoir si cette résorption des crédits de report serait poursuivie. Puis il a évoqué les propos tenus récemment devant la commission par M. Hervé Morin, ministre de la défense, sur la priorité donnée au renforcement de l’approche interarmées. Ce rapprochement s’est déjà effectué pour le missile sol-air Aster 30, désormais placé sous la seule responsabilité de l’armée de l’air, et pourrait s’appliquer au commandement et à la gestion des hélicoptères. Il a donc souhaité savoir les domaines dans lesquels il pourrait être renforcé. Puis il a déploré la persistance de la dégradation des capacités d’aéromobilité, du fait de l’arrivée tardive du NH-90 et a souligné que dans les deux ans à venir, la majorité de la flotte d’hélicoptères militaires ne seraont plus aux normes imposées pour la circulation aérienne générale. Il a donc souhaité connaître le sentiment du chef d’état-major des armées sur ce point critique.

En réponse, le Général Jean-Louis Georgelin, chef d’état-major des armées, a apporté les précisions suivantes :

- la fin des années 90 avait été marquée par un faible taux de consommation des crédits en dépit de la revue de programmes effectuée en 1998 ; en revanche, la LPM 2003-2008 a été marquée par un taux de consommation de 100 % des crédits, à laquelle s’ajoutait une résorption de 800 millions d’euros de crédits de report. Cependant, cet apurement financier n’est pas achevé et il subsiste 1,5 milliard d’euros de report qui, vraisemblablement, ne pourront pas être utilisés en 2007, même partiellement ;

- le système sol-air moyenne portée, composé notamment du missile Aster 30, a en effet été placé sous une autorité interarmées unique (l’armée de l’air), ce qui s’est accompagné d’une diminution de la cible du programme. L’approche interarmées devra également être privilégiée pour le parc d’hélicoptères qui fera l’objet d’une gestion globale à tous les stades (achat, entretien, emploi), afin d’obtenir des économies d’échelle. Autre piste de réflexion, les avions de combat répartis entre l’armée de l’air et l’aéronautique navale pourraient également bénéficier d’une gestion plus globale. Des synergies devront également être trouvées en matière de renseignement, d’organisation générale, de soutien et de formation. Il ne faut cependant pas dissimuler que ces rapprochements seront parfois difficiles à effectuer, et que leurs bénéfices financiers mettront du temps à apparaître ;

- la France n’est pas à la veille d’une rupture capacitaire majeure en matière d’hélicoptères de transport, mais la situation est en effet tendue. Les normes édictées par l’OACI (Organisation de l’aviation civile internationale) s’appliqueront en France, mais pas en OPEX. La flotte actuelle va bénéficier de la rénovation des hélicoptères de type Cougar et de la poursuite de la livraison d’hélicoptères EC 725 pour les forces spéciales.

Mme Maryse Bergé-Lavigne s’est enquise des raisons pour lesquelles le Maroc a finalement décidé d’acquérir des F16 américains au détriment du Rafale français, et a rappelé les propos du ministre de la défense, déplorant « l’hyper technologie » du Rafale. Elle a souhaité connaître le rôle respectif des industriels et des états-majors dans cette « hyper-technologie ». Elle a souhaité savoir où en était l’avion de transport européen A 400 M. Elle a ensuite évoqué les attaques électroniques massives dont l’Estonie avait été la cible en avril 2007, conduisant à la paralysie des réseaux vitaux de cet Etat durant quelques heures, et s’est interrogée sur les capacités de la France à résister à des agressions de ce type.

En réponse, le Général Jean-Louis Georgelin a apporté les éléments suivants :

- les raisons qui ont conduit le Maroc à choisir le F16 au détriment du Rafale sont complexes et ne n’ont pas été déterminées par les performances respectives des deux appareils ;

- les exportations d’équipement militaire conduisent les pays fournisseurs à proposer des matériels haut de gamme : les avions doivent être ainsi dotés, au minimum, de la liaison 16 et de nacelles de reconnaissance de dernière génération, faute de quoi ils ne peuvent intéresser d’éventuels clients ;

- les conditions d’emploi militaire, en particulier l’interopérabilité au sein de l’OTAN, mais aussi les impératifs industriels ont tendance à nous conduire vers la sophistication des matériels ;

- le constructeur de l’A 400 M affiche six à douze mois de retard dans ce programme, ce qui conduirait à une mise en service courant 2010. Il convient d’avoir à l’esprit que le dernier avion de transport militaire, le Transall, a été réalisé en coopération franco-allemande en 1967. Depuis cette date, les compétences se sont étiolées, notamment en matière de motorisation, ce qui explique pour partie ces retards ;

- la sécurité des systèmes d’information relève du SGDN (Secrétaire général de la défense nationale). Il est indéniable que les sociétés modernes sont fragiles du fait de leur sophistication, mais les systèmes d’information militaires s’efforcent d’intégrer des protections dès leur conception ;

Mme Michelle Demessine a souligné les risques de perte de souveraineté que ferait peser sur la France une plus grande intégration au sein de l’OTAN.

M. Robert del Picchia, vice-président, a souhaité connaître les implications concrètes d’une réintégration pleine et entière de la France dans l’ensemble des structures de l’OTAN.

En réponse, le Général Jean-Louis Georgelin a apporté les précisions suivantes :

- dans son discours du 27 août dernier, le président de la République a exprimé sa volonté de renforcer la politique européenne de sécurité et de défense, tout en ayant un regard nouveau sur une alliance atlantique rénovée. La question de la place de la France au sein de l’OTAN doit en effet être examinée au regard de certaines réalités. Aujourd’hui, sur 11.000 militaires français en opération hors du territoire national, 4.000 le sont dans le cadre d’opérations nationales, 3.600 dans le cadre d’une opération de l’OTAN, 1.800 au titre d’une opération des Nations-unies et 400 dans le cadre d’une opération de l’Union européenne. La France a participé à toutes les opérations réalisées par l’OTAN. Tout en restant membre de l’Alliance, elle s’était retirée de la structure militaire intégrée en 1967, à une époque où l’OTAN disposait d’unités déployées en permanence sur le sol européen et susceptibles d’être engagées sous très faible préavis en cas d’agression du Pacte de Varsovie. La situation est aujourd’hui totalement différente, et il n’y a plus de dispositif permanent de forces intégrées, mais seulement une structure de commandement où la France a d’ailleurs inséré une centaine de personnels.

L’appartenance de notre pays à l’OTAN n’a d’ailleurs pas empêché l’utilisation de troupes nationales en Algérie dans les années 50, pas plus que les Britanniques n’ont été gênés pour engager les leurs aux Malouines. La France est le cinquième contributeur au budget de l’OTAN, ce qui en représente 12,7 %. Elle participe à la force de réaction de l’OTAN et accueille sur son sol, à Lille, un état-major qui peut être mis à disposition de l’OTAN. La question de l’autonomie de notre politique de défense dans le cadre de l’Alliance atlantique ne se pose donc pas aujourd’hui en des termes aussi tranchés que le laisse parfois penser le débat sur la réintégration dans l’OTAN.

M. François Trucy, rapporteur spécial de la commission des finances, a souhaité connaître la progression des sommes allouées au maintien en condition opérationnelle (MCO), des équipements durant la LPM 2003-2008. Il a estimé l’externalisation coûteuse, mais inéluctable, et s’est interrogé sur la bonne capacité des services des armées à maîtriser les procédures complexes d’appel d’offres. Il a enfin souhaité connaître le ratio prévalant actuellement dans l’armée française entre le nombre de combattants et le nombre de personnels affectés au soutien, ainsi que le ratio entre le nombre de troupes stationnées en métropole et celles affectées aux forces prépositionnées.

En réponse, le chef d’état-major des armées a apporté les précisions suivantes :

- le MCO a bénéficié de flux financiers importants à partir de 2002, sans pour autant parvenir à un complet redressement du fait de l’utilisation intensive du matériel. Cependant, le MCO français est comparable à celui constaté en Grande-Bretagne ou aux Etats-Unis. Il est indéniable qu’une armée de qualité coûte cher à acquérir, maintenir et recruter ;

- le ratio entre le « front office » et le « back office »est aujourd’hui en France de 60/40, ce qui est un ratio assez performant ; à titre d’exemple, les Etats-Unis ont un ratio de 1 pour 9 entre combattants et soutien : dans tous les cas, une armée moderne requiert inévitablement un soutien de grande qualité ;

- la France dispose de 250 000 militaires, dont 33 000 sont stationnés hors de la métropole ; sur ces 33 000, 11 000 sont en OPEX, 6 500 dans les forces prépositionnées et le restant dans les forces de souveraineté.


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