lundi 11 décembre 2017

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"L’évolution de l’OTAN vers un interventionnisme global porte atteinte à son identité"

Chat modéré par Mathilde Gérard, le Monde

vendredi 21 mars 2008, sélectionné par Spyworld

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L’intégralité du débat avec Bertrand Badie, professeur à Sciences Po, vendredi 21 mars 2008

Sylvain : L’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN) a-t-elle encore une légitimité malgré la fin de la menace soviétique ?

Bertrand Badie : On peut effectivement se poser la question. L’OTAN correspond à une forme originale et inédite, lors de sa création, d’alliance durable et nettement orientée vers la désignation, sinon d’un ennemi, du moins d’une menace. Elle épousait donc clairement les contours du système bipolaire. Elle correspondait aussi à un jeu international dominé par la crainte d’un conflit interétatique, frontal, opposant deux coalitions d’Etat. Elle s’inscrivait enfin dans un contexte géopolitique très classique, marqué par une ligne claire de partage entre deux mondes, et par l’opposition de deux espaces géographiquement déterminés, l’un structuré autour de l’Atlantique, l’autre autour du pôle oriental de l’Europe.

Non seulement aucune de ces données fondatrices ne correspond aux réalités actuelles, mais on peut dire en plus que la pérennisation de cette forme d’alliance contribue à créer une représentation imaginaire du monde, jetant illusion et ambiguïté sur l’idée même de menace, et créant au sein même de la Russie un sentiment d’inquiétude qui s’apparente même parfois à la persécution. En cela, l’OTAN aggrave des divisions au sein de l’Europe qui auraient pu s’estomper et risque de recréer une ligne de front qui se serait simplement déplacée davantage vers l’Est. L’OTAN se trouve en situation de concurrence dangereuse tant avec les Nations unies qu’avec l’OSCE. Par ailleurs, ce malaise évident conduit certains à construire le concept de "global NATO", capable d’intervenir partout dans le monde, comme c’est déjà le cas aujourd’hui en Afghanistan et peut-être demain au Soudan, voire en Palestine. Cette évolution de l’OTAN porte clairement atteinte à son identité même et à sa désignation géographique. Elle suscite des incertitudes supplémentaires dans l’ordre international et une très forte crispation à Moscou.

Dardar : Comment se prend la décision, depuis la fin de la guerre froide, de faire intervenir les forces de l’ONU ou celles de l’OTAN ? Quels sont les domaines réservés de chacune de ces forces internationales ?

Bertrand Badie : Au début, dans le contexte de la bipolarité, les deux organisations étaient nettement distinctes. A l’ONU revenait l’expression de l’ensemble de la communauté internationale, à l’OTAN le rôle de protéger un bloc d’Etats. Cette distinction a perdu son sens, d’abord parce que l’OTAN n’avait plus de coalition lui faisant face dès lors que le pacte de Varsovie a été dissous, ensuite parce que, à l’initiative notamment des Etats-Unis, l’ONU a peu à peu modifié sa jurisprudence.

Dès les années 1990, et alors qu’il commençait à être question d’intervention et de responsabilité de protéger, est apparue l’idée que cette fonction pouvait être abandonnée à une coalition d’Etats volontaires. L’OTAN étant l’une des rares alliances dotées alors d’efficacité, elle apparaissait très vite comme une candidate sérieuse à l’accomplissement de cette fonction de substitution. Washington, qui n’a jamais beaucoup aimé l’idée d’une coalition internationale placée sous l’autorité de l’ONU, préférait mettre en avant l’OTAN, déjà sous son contrôle, dessinant les contours de cette alliance d’Etats démocratiques auxquels les Etats-Unis aiment accorder un droit supérieur à celui des autres Etats. En bref, progressait peu à peu l’idée d’un multilatéralisme sélectif à dominante démocratique, et donc à connotation sinon pro-américaine, du moins occidentale.

Un échelon important a été franchi en 1999, lorsque la Russie s’est opposée à une intervention multilatérale au Kosovo, ce qui a conduit les Etats-Unis et plusieurs pays d’Europe occidentale à donner à l’OTAN le rôle de gendarme que la communauté internationale tout entière refusait d’exercer dans cette province à majorité albanophone de la Fédération de Yougoslavie. Pour la première fois, l’OTAN intervenait ainsi sous couvert de responsabilité de protéger, affichait sa prétention de se substituer aux Nations unies, jetant une incertitude sur la légalité même de son intervention. Quand, quelques mois plus tard, les Nations unies ont pris le relais politique de l’action militaire de l’OTAN, certains ont pu croire à une sorte de validation a posteriori par l’ONU de l’action accomplie par l’Alliance occidentale, et nombreux sont ceux qui se sont alors faits à l’idée que l’OTAN puisse agir au nom de la communauté internationale. Cette idée s’est ensuite renforcée dans l’ambiguïté. L’OTAN, sous les couleurs de l’ISAF, a ainsi pris pied en Afghanistan, c’est-à-dire hors de sa zone, et dans la foulée d’une intervention militaire unilatérale des Etats-Unis.

DÉFICIT DE LÉGITIMITÉ

Aujourd’hui, la confusion semble l’emporter. D’une part, l’OTAN fait de plus en plus couramment profession de foi de ses vertus interventionnistes. D’autre part, cette forme d’action se trouve doublement sapée : d’une part par la Russie, qui la dénonce de plus en plus ouvertement, surtout depuis les crispations récemment intervenues aux Balkans ; d’autre part, la crise que traverse le principe même de responsabilité de protéger conduit beaucoup d’observateurs à se demander si ce type d’usage de la force est une bonne idée, et surtout si elle est douée d’efficacité. Plus la force apparaît éloignée de sa base consensuelle et multilatérale, moins elle est acceptée par les populations locales, comme on le voit notamment en Afghanistan. On avait probablement sous-estimé l’image militante de l’OTAN et le sentiment que ses interventions étaient perçues comme une ingérence occidentale au sein des territoires en guerre ou en crise. Jamais, en fait, l’OTAN n’a réussi à se hisser à la hauteur de cette prétention de neutralité et de médiation qui fait la force des Nations unies. Le déficit de légitimité apparaît donc de manière claire, et les risques liés à ce mode d’usage de la force ne cessent de se renforcer.

Akbar : L’OTAN ne comble-t-elle pas un vide en termes de capacité militaire européenne sur le plan international ? En même temps, ne ralentit-elle pas la mise en place d’une véritable armée souveraine de l’UE ?

Vellave : Pensez-vous que l’OTAN, plus ou moins aménagée, pourrait devenir l’outil militaire de l’Union européenne au sein de la politique européenne de sécurité et de défense ?

Bertrand Badie : Je pense qu’effectivement, le problème est bien posé. En ne disparaissant pas, l’OTAN a choisi de peser très fortement sur l’évolution même de l’Union européenne. D’abord il faut souligner un effet de conformité, voire de coïncidence géographique. L’élargissement de l’Union s’est fait assez nettement en parallèle avec celui de l’OTAN. Le problème turc s’en trouve réévalué : l’entrée de la Turquie dans l’Union européenne renforcerait substantiellement la superposition des deux ensembles. En outre, l’Europe élargie a de plus en plus de mal à se doter d’une défense commune : les distorsions diplomatiques entre la vieille et la nouvelle Europe rendent improbable l’apparition rapide d’une défense européenne intégrée ; l’Allemagne a de moins en moins envie de participer au financement d’une défense européenne où elle risquerait d’être en seconde ligne.

Pour toutes ces raisons, le maintien de l’OTAN, associé à l’élargissement de l’Europe, tend à retraduire en termes atlantiques les fonctions de défense que l’Europe n’est pas capable d’assurer elle-même. L’optimisme de la fin des années 1990, notamment après le sommet franco-britannique de Saint-Malo (1998) et au sommet européen de Cologne (1999), est aujourd’hui bien loin. Les blocages et les paralysies d’une Europe trop vite élargie trouvent comme par hasard leur solution dans la réactivation d’un credo atlantique qui s’étend jusqu’aux frontières de la Russie. Seuls quelques Etats "neutres" de l’Union européenne (Autriche, Suède...) semblent s’en sentir gênés ; le vent d’atlantisme qui souffle aujourd’hui, tant à Paris qu’à Londres, et peut-être demain à Rome, annule l’ambiance d’indépendance qui marquait le Vieux Continent jusqu’à la veille de l’invasion américaine en Irak : peut-être est-ce là le seul bénéfice que Washington a retiré de son aventure à Bagdad...

CRISPATIONS À MOSCOU

Paul : L’OTAN a-t-elle pour vocation d’être un garde-fou contre les menaces de veto de la Russie aux Nations unies, comme dans le cas de la guerre au Kosovo ?

Bertrand Badie : C’est vrai que telle est bien l’impression qui demeure. En réalité, c’est probablement à ce niveau que le manque d’attention stratégique s’est révélé le plus coupable. Avec la disparition du système bipolaire, l’OTAN perdait son identité, ou du moins l’évidence de ses fonctions. Peut-être eût-il été nécessaire de repenser explicitement les missions nouvelles de l’OTAN, de définir avec clarté ses nouvelles fonctions, en bref, de la doter d’une nouvelle orientation stratégique affichée à la face du monde. A défaut de cela, tout ce que l’OTAN choisit de faire apparaît, à tort ou à raison, comme potentiellement dirigé contre la Russie.

C’est bien en tout cas comme cela que Moscou perçoit les initiatives prises à l’Ouest, c’est selon cette idée que les élargissements successifs de l’OTAN sont interprétés, et c’est aussi selon cette ligne que toutes les initiatives diplomatiques ou militaires de l’organisation sont traduites. Par ce défaut de réflexion, on laisse penser que les pays membres de la coalition sous-estiment les changements intervenus depuis 1990 et mettent en quelque sorte en survie artificielle le clivage propre à la guerre froide, dont la renaissance ne peut se trouver ainsi qu’accélérée par le conservatisme des vieilles pratiques et des anciens modèles.

Bbb : N’est-ce pas dangereux de titiller la Russie en intégrant dans l’OTAN des pays qui dépendaient de son aire d’influence et ne sont pas forcément utiles à l’Alliance ?

Bertrand Badie : C’est bien l’enjeu dominant du prochain sommet de l’OTAN qui doit se tenir à Bucarest. Il y a en fait deux enjeux à cet élargissement : celui de l’ouverture de l’OTAN à certains Etats balkaniques qui appartiennent au champ de bataille ex-yougoslave ; la candidature de trois Etats de l’ancienne URSS (Ukraine, Moldavie, Géorgie), qui aurait entre autres effets surprenants de transformer la mer Noire en un lac atlantique. Il est sûr que ces deux initiatives sont inacceptables pour Moscou : la première renforce la partialité de l’OTAN dans un conflit balkanique qui est loin d’être terminé et où Moscou protège le camp opposé ; la deuxième série de candidatures est clairement humiliante et ressemble au "cordon sanitaire" que les démocraties occidentales voulaient concevoir autour de la jeune URSS au lendemain de la première guerre mondiale.

Guelazinho : Jusqu’où pourrait aller la Russie dans une éventuelle escalade de tensions en Abkhazie et en Ossétie du Sud si la Géorgie refuse de faire marche arrière sur le partenariat avec l’OTAN ? Pourrait-elle reconnaître ces régions séparatistes ?

Bertrand Badie : On a déjà avancé cette hypothèse au moment de la proclamation de l’indépendance du Kosovo. En revanche, Moscou est moins disposé que jamais à trouver une solution de réintégration de ces deux entités au sein de l’Etat géorgien, mais surtout, ce qu’il faut surveiller, c’est cette réactivation de la diplomatie orientale de la Russie, qui, se sentant assiégée sur son flanc ouest, n’a de cesse de se rapprocher de son ancien rival chinois et de réactiver le groupe de Shanghaï, dont, soit dit en passant, l’Iran est un observateur. On ne saurait sous-estimer la marge de manœuvre dont dispose la diplomatie russe sur son flanc sud et son flanc oriental. Il y a là une fluidité diplomatique sur laquelle l’OTAN n’a pas de prise et qui peut rendre coûteuse l’opération d’élargissement envisagée du côté de la mer Noire. Kiev pourrait alors être échangée contre Téhéran : le marché est loin d’être équilibré.

VERS DE NOUVELLES MISSIONS

Sid : L’OTAN intégrera-t-elle la sécurité énergétique de ses membres dans ses prérogatives (alimentation en gaz, problèmes entre Moscou et les pays de transit...) ?

Bertrand Badie : Evidemment, cette intégration est déjà faite. De plusieurs points de vue. La candidature ukrainienne ou géorgienne évoque déjà clairement la volonté de ces deux pays de renforcer leur capacité de négociation avec Moscou. Quant à l’Europe occidentale, et surtout l’Europe centrale, elles sont de plus en plus sensibles à cet enjeu et construisent, notamment sous la houlette de l’Allemagne, qui y retrouve une santé diplomatique, une stratégie de défense qui, en plus, anime l’essentiel de leur méfiance à l’égard du géant russe.

Tribande : Est-il envisageable de réorienter l’OTAN contre un nouvel ennemi : le terrorisme ?

Bertrand Badie : Probablement non. En tous les cas, je ne le pense pas. Au lendemain du 11-Septembre, les Etats-Unis ont activé la clause du traité de l’OTAN qui leur permettait de réclamer, sur la question du terrorisme, la solidarité de leurs partenaires. Il y avait donc bien une volonté de Washington d’inscrire le terrorisme au centre des cibles de l’Alliance, et même de donner à cette forme nouvelle de violence l’identité de menace principale. Or le terrorisme ne ressemble en rien aux menaces traditionnelles qui avaient jadis justifié les alliances et conduit notamment à l’invention de l’OTAN. Le terrorisme n’épouse aucun territoire ; il ne correspond à aucun Etat, sauf marginalement. Il n’a pas d’armée, et ne livre pas bataille. Sa nature diffuse le rend peu vulnérable aux initiatives militaires traditionnelles. L’échec subi par les Etats-Unis en Irak conduit ceux-ci à amorcer une réflexion nouvelle. Très récemment, Robert Gates, le secrétaire à la défense américain, a souligné à quel point les questions politiques et militaires étaient désormais intimement mêlées : peut-être aurait-il dû ajouter également les questions sociales. Mais cette démilitarisation de l’ennemi et de la menace conduit inévitablement à un renouvellement en profondeur des méthodes d’action : la récente déclaration du ministre n’est que le point de départ d’une réflexion qui devrait alors aboutir sinon à la disparition de l’OTAN, du moins à sa refonte complète.

Bbb : Est-il imaginable de voir l’OTAN se mettre un jour au service de l’ONU ?

Bertrand Badie : Certes, ce discours a pu être tenu, notamment en Europe occidentale, là où certains gouvernements aimeraient bien afficher l’identité entre leur orientation atlantiste et leur soutien déclaré au multilatéralisme. Cette préoccupation n’est que très marginale aux Etats-Unis, où l’opinion majoritaire est plutôt divisée entre le désir de faire passer l’OTAN avant l’ONU au nom de la souveraineté, voire de la suprématie américaine, et ceux qui se contentent de voir dans l’OTAN l’aile démocratique avancée du multilatéralisme onusien. Mais personne ne songe vraiment à faire de l’OTAN un "outil" de la Maison de verre. De toute manière, au-delà même de cette hostilité de principe, courante aux Etats-Unis, personne n’y songe. Si l’ONU veut s’accomplir dans sa vocation multilatérale, elle devra à terme se doter d’une armée, ce dont Washington ne veut absolument pas, et ce qui avait valu à son temps à Boutros Ghali d’être congédié par Madeleine Albright alors qu’il ne faisait qu’envisager cette hypothèse dans son "agenda pour la paix".

Le vrai risque est exactement le contraire : la réticence de certains Etats, et en premier lieu les Etats-Unis, à entrer dans une discipline multilatérale pourrait les conduire à ranimer ce vieux rêve de multilatéralisme sélectif, où seuls les Etats présentables, c’est-à-dire démocratiques, auraient le droit de jouer un rôle. Ce serait alors la mort du multilatéralisme et de sa prétention universaliste. On n’en est probablement pas là, car l’Irak et l’Afghanistan ont montré que ce multilatéralisme limité était coûteux et peu performant. Mais l’équivoque demeure et c’est peut-être là un des paramètres les plus graves des incertitudes prochaines.


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