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PJLF 2009 - Mission Défense - Audition de M. Hervé Morin, ministre de la défense

dimanche 26 octobre 2008, sélectionné par Spyworld

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La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a ensuite procédé à l’audition de M. Hervé Morin, ministre de la défense, sur la mission « Défense » du projet de loi de finances pour 2009.

En introduction, M. Josselin de Rohan, président, a rappelé le contexte très particulier dans lequel s’inscrit le budget de la défense pour 2009, qui constituera, après les travaux du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et ceux de la révision générale des politiques publiques, la première annuité de la programmation triennale des dépenses de l’Etat, mais aussi de la loi de programmation militaire 2009-2014.

A cet égard, il a souhaité avoir des précisions sur la date de présentation au Parlement du projet de loi de programmation militaire et il s’est interrogé sur les éventuels effets de la crise financière internationale sur les équilibres prévus par le projet de loi de finances pour 2009.

Relevant que le budget de la défense progressera de 1,2 % si l’on s’en tient aux seuls crédits inscrits à la mission « Défense », mais de 5,4 %, si l’on intègre les recettes exceptionnelles attendues de ventes immobilières et de ventes de fréquences, qui permettront d’alimenter deux comptes d’affectation spéciale sur lesquels seront financés certains programmes d’équipement, il a souhaité que le ministre apporte des précisions supplémentaires sur la réalité, la nature et l’ampleur de ces ressources exceptionnelles.

M. Hervé Morin a indiqué que le projet de loi de finances pour 2009 s’inscrivait dans un contexte économique difficile en raison de la crise financière internationale. Il a rappelé que, dès son arrivée au ministère, en mai 2007, son attention avait été appelée sur le caractère insoluble de l’équation financière de la période 2009-2011, et en particulier de celle de l’année 2009, qui, compte tenu des prévisions de dépenses d’équipement, aurait nécessité une dépense de 34,7 milliards d’euros, soit un saut de plus de 4 milliards.

Ces prévisions tablaient, pour les dépenses d’équipement, sur une augmentation de 6 milliards d’euros en moyenne annuelle pour la période d’exécution de la loi de programmation 2009-2014, ce qui n’était ni réaliste ni compatible avec l’état de nos finances publiques et nos engagements européens. Elles formaient donc une « bosse » financière infranchissable, a déclaré M. Hervé Morin.

Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, en définissant les missions, les formats et les contrats opérationnels des armées, a reconfiguré nos besoins et les a hiérarchisés sur une période de douze à quinze ans. Ce Livre blanc a fixé l’objectif d’une capacité de projection de 30 000 hommes sur un théâtre majeur, plus 5 000 sur un théâtre secondaire et 10 000 au titre de la défense du territoire, auxquels il faut notamment ajouter une force aérienne de combat de 70 avions projetables. L’objectif d’une force projetable de 50 000 hommes figurant dans l’ancien Livre blanc n’a jamais été mis en oeuvre depuis 1945.

Il prévoit ainsi 377 milliards d’euros pour la période 2009-2020 tout en fixant un rythme d’accroissement des ressources de 0 % en volume jusqu’à 2011, puis de 1 % en volume à partir de 2012. Il a, en outre, établi le principe du financement des besoins au-delà des crédits budgétaires par des ressources exceptionnelles.

La réforme du ministère de la défense, qui porte principalement sur le dispositif d’administration et de soutien, et qui se traduit par d’importantes réductions d’effectifs, de l’ordre de 54 000 au total d’ici à 2015, donnera des marges de manoeuvre supplémentaires pour financer la condition des personnels et l’équipement des forces. Ces efforts ont porté leurs fruits puisque le ministère de la défense devrait être en mesure de présenter au Parlement, dans les prochaines semaines, un référentiel de programmation robuste, qui présente des choix clairs, décline les priorités définies dans le cadre du Livre blanc et prévoit les financements associés.

Pour la première fois, le projet de loi de finances s’inscrit dans le cadre de la programmation de l’ensemble des dépenses de l’Etat sur trois ans. Ce budget fixe donc des enveloppes pour la première moitié (2009-2011) de la prochaine loi de programmation militaire, qui portera sur la période 2009-2014, a indiqué M. Hervé Morin. Le projet de loi de programmation et son rapport annexé, qui sont actuellement devant le Conseil d’Etat, devraient être adoptés la semaine prochaine par le Conseil des ministres, déposés sur le Bureau de l’Assemblée nationale au mois de novembre en vue d’être examinés, en première lecture, avant Noël, avec l’objectif de parvenir à une adoption définitive à la fin du mois de janvier 2009.

Ce budget triennal respecte les engagements pris, malgré l’état des finances publiques et la crise financière. La capacité d’adaptation et de réforme dont le ministère de la défense fait preuve permet d’optimiser les ressources budgétaires qui lui sont accordées, a indiqué le ministre, en soulignant que la défense constituait une réelle priorité du budget de l’Etat.

Conformément à la trajectoire financière définie par le Livre blanc, les ressources de la mission « Défense » hors pensions progresseront au rythme de l’inflation sur la période 2009-2011. Cette trajectoire est dérogatoire à la norme appliquée aux autres ministères puisque, compte tenu de la progression de la charge de la dette de l’Etat et des pensions, c’est plutôt le maintien en valeur qui est la référence, voire la baisse des crédits pour certains d’entre eux.

Cette trajectoire implique trois hausses successives, comprises entre 500 à 600 millions d’euros, en 2009, 2010 et 2011, afin de tenir compte de l’inflation. En 2009, le financement de cet accroissement sera assuré par des ressources exceptionnelles, consolidées les deux années suivantes. En 2010 et 2011, le financement sera assuré par des crédits budgétaires a précisé M. Hervé Morin.

Au-delà de cette trajectoire, le pic de besoins supplémentaires relatifs aux équipements, c’est-à-dire la fameuse « bosse » financière d’un montant de 1,7 milliard d’euros sur trois ans dont 1,050 milliard en 2009, sera aussi couvert par des ressources exceptionnelles ou des financements innovants.

Les ressources totales de la mission « défense » hors pensions augmenteront donc, en 2009, de 1,6 milliard, soit plus de 5,4 %, pour atteindre un total dépassant légèrement 32 milliards, contre 30,4 milliards en 2008, à structure de budget comparable, a indiqué M. Hervé Morin.

Ces recettes exceptionnelles proviendront des cessions d’actifs immobiliers issues des redéploiements territoriaux et du projet de regroupement des implantations de l’administration centrale sur un site unique à Balard, ainsi que des cessions de fréquences résultant du réaménagement du spectre électromagnétique au titre du dividende numérique. En effet, le passage de la télédiffusion du mode analogique au mode numérique entraînera une opération importante de réattribution des fréquences au profit, notamment, de la téléphonie mobile. La défense sera partie prenante et retirera des recettes des fréquences qui seront cédées.

Ces recettes seront inscrites sur deux comptes d’affectation spéciale, l’un, relatif aux cessions immobilières, qui existe déjà et qui recevra des produits de cessions immobilières de la défense à hauteur d’environ un milliard d’euros, l’autre, dont la création est prévue dans le projet de loi de finances pour 2009, relatif à la valorisation de la ressource spectrale à hauteur de 600 millions d’euros. Ces recettes sont sûres, puisque les crédits figurant dans un compte d’affectation spéciale sont reportables d’une année sur l’autre sans qu’il y ait possibilité de régulation budgétaire, a souligné M. Hervé Morin.

La crise n’aura pas d’incidence sur les revenus tirés de l’immobilier, puisque le ministère de la défense obtiendra ces recettes dès l’année 2009. C’est une société immobilière, du secteur public appuyée sur un opérateur public, qui réalisera le portage des immeubles et les revendra ensuite au fur et à mesure, aux meilleures conditions du marché, a indiqué M. Hervé Morin.

La deuxième caractéristique de ce budget tient à la maîtrise de la masse salariale. Pour la première fois dans l’histoire récente du ministère, la masse salariale ne progressera pas en 2009. Elle diminuera même légèrement, pour revenir à 11,7 milliards d’euros en 2009, contre presque 11,8 milliards d’euros en 2008, tout en permettant un effort exceptionnel en faveur de la condition des personnels civils et militaires.

8 390 emplois seront supprimés en 2009 dans le périmètre du ministère, dont 8 000 pour la mission « Défense », a indiqué M. Hervé Morin. Compte tenu de la création de 140 emplois dans les services de renseignement, le solde net sera de 8 250 suppressions d’emplois, très majoritairement dans les fonctions d’administration et de soutien. Le ministère de la défense restera cependant, en 2009, l’un des premiers recruteurs de l’Etat, avec une prévision de recrutement de l’ordre de 21 000 militaires et 1 300 civils.

Ces économies permettront de financer la revalorisation de la condition du personnel à hauteur de 89 millions d’euros, dont 74 millions pour les militaires et 15 millions pour les civils, au-delà des mesures générales applicables à l’ensemble de la fonction publique. En 2008, l’effort a porté sur l’ensemble des militaires du rang et sur les sergents en début de carrière, conformément au plan d’amélioration de la condition militaire arrêté par le précédent ministre de la défense en février 2007. En 2009, l’essentiel de l’effort sera dirigé vers les sous-officiers et une partie des officiers, a indiqué le ministre, en précisant que les textes relatifs à la réforme des statuts particuliers des militaires avaient été publiés au Journal officiel. Cela permettra aussi de financer le plan d’accompagnement social des réformes à hauteur de 140 millions en 2009. Ce plan repose sur des aides au départ (pécules pour les militaires), à la reconversion ou à la mobilité.

Le processus de baisse de la masse salariale s’amplifiera dans les années à venir compte tenu des prévisions de réduction d’effectifs. Le ministère de la défense disposera ainsi de marges de manoeuvre importantes pour l’équipement des forces.

L’effort d’équipement est, en effet, la troisième grande caractéristique de ce budget, a souligné M. Hervé Morin. Il a rappelé que l’armée aurait besoin de renouveler la majorité de ses matériels et de lancer de nouveaux programmes identifiés par le Livre blanc comme des priorités, par exemple en matière d’observation et de renseignement. En 2009, cet effort atteindra 17 milliards d’euros en crédits de paiement contre 15,4 milliards en 2008, soit un bond de plus de 10 %. En outre, le ministère de la défense disposera d’autorisations d’engagement pour passer 10,2 milliards d’euros de nouvelles commandes globales, dont 60 Rafale, 3 frégates multi-missions FREMM et 332 véhicules blindés de combat d’infanterie (VBCI), liées à la renégociation des contrats avec les industriels.

Au-delà de ces programmes structurants, le ministère passera commande, en 2009, de 150 missiles de croisière navals, de 22 hélicoptères NH90 en version terrestre et de 232 petits véhicules protégés. La priorité accordée à la fonction connaissance et anticipation et à l’espace sera concrétisée dès 2009, avec le lancement de la phase de conception du programme européen MUSIS, qui succédera à Hélios. A cet égard, M. Hervé Morin a déclaré qu’il avait bon espoir de signer les lettres d’intention lors du conseil des ministres de la défense en novembre prochain.

Concernant les livraisons prévues pour 2009, il s’agit notamment de 8 hélicoptères Tigre, 14 avions Rafale, 96 VBCI, 34 canons automoteurs Caesar, la deuxième frégate antiaérienne Horizon, 128 missiles antiaériens ASTER 15 et 30 liés au programme SAMP/T (système sol-air moyenne portée/terrestre).

Les dotations destinées au maintien en condition opérationnelle (MCO) hors dissuasion augmenteront, quant à elles, de 8 %, pour atteindre 2,9 milliards en 2009. En dépit de l’effort consenti, il subsiste toujours des difficultés liées à l’usure des matériels et à leur emploi intensif. Le service de soutien à la flotte et ceux chargés du maintien en condition opérationnelle aéronautique ont déjà été réformés, et cela sera bientôt le cas de l’armée de terre en créant une structure intégrée de maintien en condition opérationnelle du matériel terrestre (SIMMT), qui assumera la maîtrise d’ouvrage déléguée, et un service de maintenance industrielle terrestre (SMITER), qui rassemblera l’ensemble des moyens industriels étatiques, dans une logique de rationalisation et d’efficacité accrue.

M. Hervé Morin, ministre de la défense, a aussi tenu à souligner la consolidation de l’effort de recherche, tant en ce qui concerne les études amont, qui progressent de 2,5 % par rapport à 2008, avec une dotation de 661 millions d’euros pour 2009, que, dans un périmètre plus large, les études de défense, qui comprennent les subventions aux écoles et organismes de recherche, dont le budget s’accroîtra de 7 % pour atteindre 1,570 milliard d’euros en 2009.

Enfin, concernant les opérations extérieures (OPEX), M. Hervé Morin, a indiqué que 510 millions d’euros de provision de financement était prévu pour 2009, contre 460 millions en 2008. Les dépenses en 2008 devraient être plus proches de 800 millions d’euros que du milliard.

Il a indiqué qu’il avait obtenu pour la prochaine loi de programmation militaire la mise en place d’un mécanisme de financement des OPEX assuré par la réserve interministérielle, ce qui mettra fin à leur financement par le seul budget de la défense et, en particulier, par la réduction des crédits d’équipements de la défense.

A l’issue de l’exposé du ministre, un débat s’est ouvert au sein de la commission.

M. Xavier Pintat, co-rapporteur du programme « Equipement des forces », s’est interrogé sur la réalisation des recettes exceptionnelles à hauteur de 600 millions d’euros provenant des cessions d’actifs immobiliers et des cessions de fréquences en 2009 et sur le financement en 2010 et 2011 de nouvelles recettes exceptionnelles à hauteur de 660 millions d’euros par an pour réaliser les programmes d’équipement.

M. Daniel Reiner, co-rapporteur du programme « Equipement des forces », a souhaité, tout d’abord, avoir des précisions sur la réalisation du budget pour 2008 et, en particulier, sur la levée de la réserve légale, ainsi que sur le financement du surcoût des opérations extérieures.

Sur le projet de loi de finances pour 2009, il s’est déclaré sceptique sur la disparition de la « bosse » financière grâce à des recettes exceptionnelles dont la réalisation reste à démontrer.

S’agissant des effectifs, il a souhaité avoir des précisions sur le financement prévu des mesures d’accompagnement de la suppression de 8 000 emplois.

Enfin, il s’est interrogé sur le devenir des trois milliards d’euros prévus pour la construction du second porte-avion dans le projet de loi de finances pour 2008.

M. Josselin de Rohan, président, a souhaité avoir des précisions sur l’enveloppe complémentaire de 400 millions d’euros prévue pour l’acquisition de frégates multi-missions FREMM, dans la loi de finances rectificative pour 2008, et sur l’évaluation des dépenses de carburants au regard de l’évolution du prix du pétrole et du taux de change de l’euro par rapport au dollar.

En réponse, M. Hervé Morin a apporté les précisions suivantes :

- les recettes exceptionnelles, à hauteur de 1,6 milliards d’euros en 2009, n’apparaîtront pas par magie, mais, conformément à l’engagement du Président de la République, grâce à la cession d’actifs immobiliers et de la cession de fréquences qu’il appartiendra au ministère de l’économie et des finances de mettre en oeuvre ; ces recettes exceptionnelles permettront notamment de financer le pic de besoins supplémentaires relatifs aux équipements d’un montant de 1,7 milliard sur trois ans, dont 1,050 milliard en 2009 ;

- comme cela a été le cas l’an passé, on peut espérer une levée de la réserve légale d’ici à la fin d’année, ainsi qu’un décret d’avance permettant de couvrir le surcoût du financement des opérations extérieures. L’ouverture de crédits complémentaires en LFR pour compenser les surcoûts OPEX non budgétisés et les FREMM conformément aux arbitrages interministériels antérieures, est également demandée.

- les suppressions de postes s’accompagnent de mesures sociales aussi généreuses que celles appliquées lors de la professionnalisation des armées. Compte tenu du retard pris pour la présentation de la loi de programmation militaire, les textes relatifs à ces mesures devraient être présentées sous la forme d’amendements au projet de loi de finances pour 2009 ;

- la réalisation du second porte-avions a été différée compte tenu du caractère prioritaire d’autres programmes tels que le remplacement des hélicoptères Puma et des avions de transport Transall, les véhicules blindés de combat d’infanterie (VBCI), le programme européen MUSIS ou encore le maintien de l’effort en matière de dissuasion.

M. Jean-Louis Carrère, co-rapporteur du programme « Préparation et emploi des forces », a tout d’abord fait part de sa satisfaction au sujet de l’effort réalisé en matière d’équipement des soldats français déployés en Afghanistan, qui correspond aux recommandations formulées à l’issue du déplacement effectué avec M. Robert del Picchia auprès du contingent français dans ce pays.

En revanche, il a estimé que le report de l’examen de la loi de programmation militaire, qui interviendra après le vote de la loi de finances pour 2009, témoignait d’un manque de considération du Gouvernement à l’égard du Parlement.

Concernant les principaux programmes d’équipements, il a rappelé que le précédent ministre de la défense avait affirmé devant la commission que la réalisation du second porte-avions était absolument nécessaire, et il a interrogé le ministre sur la commande de 16 000 équipements du fantassin Félin, du sous-marin nucléaire d’attaque Barracuda, des hélicoptères NH90, et sur les retards de l’Airbus A400M.

M. Robert del Picchia s’est également félicité de l’effort réalisé en matière d’équipement des militaires français déployés en Afghanistan.

Concernant les recettes exceptionnelles, il s’est inquiété des incertitudes pesant sur le marché immobilier. Il a par ailleurs rappelé que le retard de l’A400M se traduisait par des pénalités pour Airbus.

Enfin, il a souhaité avoir des précisions sur les effectifs consacrés au renseignement.

M. Jacques Blanc a également souhaité avoir des précisions sur la cession des actifs immobiliers. Il s’est demandé si seul l’immobilier parisien était concerné ou bien si cela s’appliquerait également à certains immeubles situés en province.

En réponse, M. Hervé Morin a apporté les indications suivantes :

- les effectifs des services de renseignement sont les seuls du ministère à connaître une augmentation, avec la création de 140 emplois en 2009 ;

- un effort important a été réalisé puisque 50 millions d’euros ont été affectés au printemps 2008 aux crash-programmes pour renforcer les moyens des troupes françaises déployés en Afghanistan, notamment en ce qui concerne les gilets pare-balles, les systèmes de brouillages ou encore les drones. Il reste encore des efforts à faire en matière de blindage des véhicules.

Cela étant, lors d’un récent accrochage avec les Talibans, ceux-ci n’avaient pas été détectés alors que nous disposions des meilleures technologies de la coalition, dont les drones Predator, a rappelé M. Hervé Morin ;

- la commande de 16 000 équipements Félin, prévue à l’automne 2009, ne sera toutefois effective qu’après confirmation de la qualité irréprochable de ces équipements, quelles que soient les conditions d’emploi effectives sur le terrain ;

- la commande d’un sous-marin nucléaire d’attaque SNA Barracuda est bien prévue tous les deux ans ;

- une commande de 22 hélicoptères NH90 en version terrestre est prévue en 2009 ; la version marine, plus complexe, subit des retards industriels et il faudra trouver une solution transitoire si les Super-Frelon ne peuvent être prolongés ;

- la mise au point de l’Airbus A400M connaît également un retard en raison de difficultés avec le système propulsif, ce qui entraînera des pénalités pour Airbus. Le ministre s’est déclaré disposé à réexaminer ce dossier à la condition notamment de disposer d’engagements fermes de l’industriel sur les calendriers ;

- concernant la cession d’actifs immobiliers, c’est un opérateur du secteur public qui assurera l’opération et assumera le risque, et non le ministère de la défense. Le ministère de la défense versera certes un loyer à cette société, mais cela est déjà le cas depuis la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

A Paris, le programme de cessions immobilières concerne la caserne de Reuilly, la caserne Lourcine, les sites de Saint Thomas d’Acquin, de Bellechasse, de Gley, de la Tour-Maubourg, de la Pépinière, une partie d’un immeuble à Montparnasse et l’îlot Saint-Germain. Pour des raisons historiques, le ministère conservera l’abusus de l’hôtel de la Marine, mais en vendra l’usufruit, ce qui permettra à l’Etat de conserver son patrimoine tout en le valorisant dans les meilleures conditions.

En province, le Président de la République souhaite donner la priorité aux collectivités les plus touchées par les restructurations et privilégier dans ce cas, après une analyse effectuée par l’administration de l’aménagement du territoire, des cessions à très bon marché, voire à un euro symbolique. Mais, en tout état de cause, cela ne concernera que certaines communes.

En conclusion, M. Josselin de Rohan, président, a rendu hommage à l’action du ministre de la défense qui, dans un contexte budgétaire difficile, était parvenu à obtenir du ministère de l’économie et des finances, d’une part, l’attribution à ce ministère de la totalité des économies réalisées au titre de la révision générale des politiques publiques et d’autre part, des recettes exceptionnelles provenant de la cession d’actifs immobiliers et de la cession de fréquences, qui devraient permettre la poursuite des programmes d’équipements et donner ainsi les moyens budgétaires permettant l’adaptation et la réforme de l’outil militaire, afin d’assurer sa crédibilité et de respecter les engagements pris vis-à-vis des alliés de la France, tant en Europe, avec la relance de la PESD, qu’avec l’OTAN et l’Organisation des Nations unies.


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