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PJLF 2009 - Mission Défense - Audition du Général Jean-Louis Georgelin, chef d’état-major des armées

Sénat.fr

vendredi 31 octobre 2008, sélectionné par Spyworld

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Lors d’une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l’audition du général d’armée Jean-Louis Georgelin, chef d’état-major des armées, sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Défense »).

M. Josselin de Rohan, président, a rappelé que les responsabilités budgétaires du chef d’état-major des armées concernaient les deux programmes représentant plus de 90 % des crédits de la mission « Défense », à savoir le programme 178 « Préparation et emploi des forces » et le programme 146 « Equipement des forces ». Il a ajouté que sur ce dernier programme, la responsabilité partagée entre le chef d’état-major des armées et le délégué général pour l’armement avait été maintenue pour 2009.

Soulignant que l’année 2009 marquerait la mise en oeuvre d’une réforme d’ensemble devant combiner de manière cohérente une réduction du format des forces, une réorganisation des implantations et des structures de soutien et un effort supplémentaire pour financer l’arrivée d’une nouvelle génération d’équipements, M. Josselin de Rohan, président, a souhaité que le chef d’état-major des armées donne son appréciation sur l’adéquation des moyens humains et budgétaires aux missions des armées, c’est-à-dire aux contrats opérationnels et aux conditions d’engagement rencontrées quotidiennement sur les théâtres d’opérations.

Le général d’armée Jean-Louis Georgelin, chef d’état-major des armées, a tout d’abord rappelé le cadre particulier dans lequel s’inscrivait, pour les armées, le projet de loi de finances 2009. Celui-ci résulte des conclusions du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et des travaux de la révision générale des politiques publiques. Il coïncide avec le lancement d’une réforme complexe qui exigera des armées un effort d’adaptation considérable. Il représente la première étape d’une programmation des dépenses de l’Etat sur trois ans tout en marquant l’entrée dans une nouvelle loi de programmation militaire elle-même inscrite dans un processus de 12 années pour lequel le Président de la République a retenu une trajectoire financière de 377 milliards d’euros. Pour les armées, il traduit, en termes d’investissements, l’entrée dans un cycle de renouvellement de nos équipements majeurs. Enfin, il intervient dans un contexte marqué par la crise financière internationale et de fortes contraintes sur nos finances publiques.

Le général d’armée Jean-Louis Georgelin a estimé que dans un tel contexte, le projet de budget pour 2009 traduisait de manière aussi juste que possible l’effort financier pouvant aujourd’hui être consenti par notre pays en matière de défense. Rappelant qu’il était responsable devant le Président de la République de l’efficacité opérationnelle de notre outil de défense, il a indiqué sa volonté de conduire sous l’autorité du ministre et avec détermination les réformes annoncées. Il a néanmoins souligné l’extrême complexité d’un exercice qui exigera de disposer, dans la durée, des ressources financières et humaines nécessaires.

Le chef d’état-major des armées a ensuite évoqué l’environnement dans lequel allaient s’engager ces réformes. Il a notamment mentionné l’instabilité du contexte international, soulignée par le Livre blanc et illustrée par les événements survenus cet été en Géorgie. Il a également estimé que d’un point de vue opérationnel, nos engagements se caractérisaient aujourd’hui par leur durée, leur durcissement, leur diversification et leur dispersion géographique. Indiquant que la notion de durcissement était au centre de ses préoccupations, il a observé que nos forces étaient confrontées à des adversaires plus durs, plus déterminés, qui se sont adaptés à nos méthodes de combat et qui disposent de moyens susceptibles de contrer localement notre supériorité technologique. Ce constat imposait à ses yeux de rompre avec une forme d’inhibition perceptible durant la décennie qui a suivi la première guerre du Golfe et de reprendre nos réflexes de combat, d’adapter nos conditions d’entraînement et de développer les équipements permettant de faire face à ces menaces.

Le général d’armée Jean-Louis Georgelin a souligné que cette exigence d’adaptation opérationnelle s’imposait au moment où les armées engageaient une réforme structurelle sans précédent. La déflation d’effectifs programmée au cours des sept prochaines années était en effet sans commune mesure avec l’effort entrepris au lendemain de la professionnalisation. Alors qu’à l’époque, la réduction du format des armées avait essentiellement reposé sur la suspension du service national et n’avait concerné que 18 000 cadres, elle touche exclusivement aujourd’hui du personnel de carrière ou sous-contrat, ce qui la rend particulièrement sensible, notamment dans un contexte économique qui pourrait se révéler peu favorable. A cette déflation, s’ajouteront les tensions que ne manqueront pas d’entraîner la redéfinition des implantations militaires et la réorganisation des soutiens et de l’administration générale. La bonne exécution de cette réforme conditionne cependant la réalisation des marges financières indispensables au renouvellement des matériels majeurs.

Le général d’armée Jean-Louis Georgelin a jugé primordial de veiller à maintenir au plus haut niveau opérationnel l’efficacité de notre outil militaire tout au long de cette période jugée particulièrement complexe. Il a estimé que l’effort d’adaptation exigé des militaires, et qui s’ajoute aux contraintes inhérentes à leur métier, devrait trouver une légitime reconnaissance. Enfin, il lui a paru indispensable que le chef d’état-major des armées dispose des moyens lui permettant d’exercer pleinement ses responsabilités.

Présentant les principales caractéristiques du projet de loi de finances, le général d’armée Jean-Louis Georgelin a considéré qu’il marquait un effort significatif du pays, puisque le budget de la mission « Défense », hors pensions, augmentera de plus de 5 % et sera porté à 32 milliards d’euros, l’effort de défense étant maintenu à 2,3 % du PIB. Il a toutefois souligné que ce niveau de ressource serait atteint grâce à la mobilisation de recettes exceptionnelles, à hauteur de 1,637 milliard d’euros, ces recettes conditionnant notamment l’effort consenti au profit des équipements.

Les crédits d’équipement progresseront de 10 %, passant de 15,4 à 17 milliards d’euros. Ils permettront de réaliser ou d’engager des commandes portant sur des équipements majeurs tels que le Rafale, l’hélicoptère Tigre, le VBCI, les Felin, les frégates européennes multi-missions (FREMM) et les frégates anti-aériennes Horizon, les sous-marins d’attaque Baraccuda et les avions de transport A400M. Des procédures accélérées d’acquisition de matériel, destinées à répondre aux besoins urgents des forces engagées dans des opérations de combat sur les théâtres d’opérations extérieurs, seront également mises en place. C’est dans ce cadre que seront livrés, dès le premier semestre 2009, 60 tourelles télé opérées pour véhicules de l’avant blindés, 50 cabines blindées pour les camions de transport, 135 brouilleurs et 250 kits d’intégration destinés à la lutte contre les engins explosifs improvisés.

Le projet de budget traduira également la priorité accordée à la préparation opérationnelle des forces. Les crédits prévus pour l’entraînement et l’entretien programmé des matériels permettront de maintenir à un niveau satisfaisant le volume des activités nécessaires à la préparation opérationnelle de nos forces, les objectifs annuels restant cohérents avec les standards OTAN. Toutefois, dans une logique d’entraînement différencié, les unités désignées pour s’engager en opérations extérieures bénéficieront d’un effort supplémentaire destiné à compléter leur préparation de base. S’agissant des carburants opérationnels, la dotation prévue pour 2009 progressera de près de 30 %, pour atteindre 456 millions d’euros. Elle permettra la couverture des objectifs d’activité sur la base d’un baril à 75 dollars. Si le coût moyen du baril atteignait 85 dollars, le surcoût financier serait de l’ordre de 90 millions d’euros et nécessiterait un complément de ressources en gestion.

La provision pour les opérations extérieures augmentera de 50 millions d’euros, pour atteindre 510 millions d’euros, soit 60 % du montant des surcoûts prévus pour 2008, estimés à 833 millions d’euros. Ces surcoûts pourraient se maintenir durablement à un niveau élevé, les dépenses augmentant avec le degré de violence et l’intensité des opérations qui sont les caractéristiques de nos engagements actuels.

Enfin, le projet de budget permettra la mise en oeuvre d’un plan d’accompagnement des restructurations et la poursuite de l’effort d’amélioration de la condition du personnel grâce à la diminution de la masse salariale qui résulte de la suppression nette de 8 250 emplois.

En conclusion, le général d’armée Jean-Louis Georgelin a insisté sur trois points méritant une attention toute particulière.

Il a mentionné en premier lieu les conditions de déroulement de la gestion 2008, en précisant que les risques pesant sur les ressources et leur emploi dépassaient 2 milliards d’euros, le ministère de la défense attendant notamment à l’occasion du collectif budgétaire de fin d’année le remboursement des surcoûts liés aux opérations extérieures et au prix des carburants, ainsi que le financement complémentaire du programme FREMM. Il a estimé que, seule, une exécution budgétaire 2008 équilibrée pouvait garantir durablement la cohérence de la programmation à venir et d’atteindre les objectifs du Livre blanc.

Il a également souligné que la mise à disposition en temps voulu et au niveau annoncé des ressources exceptionnelles provenant de cessions immobilières et de cessions de fréquences était une condition essentielle du financement de la réforme.

Enfin, il a rappelé que le budget 2009 prévoyait la suppression nette de 8 250 emplois qui conditionnait les marges financières indispensables à la conduite des réformes. Il a estimé que pour préserver notre capacité opérationnelle, il faudrait veiller à répartir cette réduction d’emplois sur l’ensemble de la pyramide des grades, grâce à des mesures adaptées d’accompagnement et de reclassement dans la fonction publique. Il a souligné le risque qu’il y aurait à réduire le flux de recrutement au-dessous du niveau programmé, qui garantit le maintien d’une armée jeune, capable de remplir son contrat opérationnel dans un contexte marqué par un engagement physique de plus en plus exigeant. Il a aussi rappelé l’importance du plan d’accompagnement des restructurations, véritable clef de voûte des réformes en cours.

M. André Dulait a interrogé le chef d’état-major des armées sur les perspectives de budgétisation plus complète des opérations extérieures, la provision prévue pour 2009, bien qu’en augmentation, ne représentant que 60 % du surcoût prévisible. Il a souhaité savoir dans quelle mesure et dans quels délais les déflations d’effectifs engagées dès 2009 pourraient se traduire par une marge financière utilisable sur d’autres postes budgétaires. Il a également demandé des précisions sur les incidences, en termes d’âge moyen des militaires, de cette réduction programmée des effectifs.

M. Daniel Reiner s’est interrogé sur les possibilités de réduire les coûts de maintien en condition opérationnelle. Evoquant le programme Rafale, il a souhaité savoir si les premiers bénéfices de l’arrivée dans les armées d’un appareil polyvalent commun à l’armée de l’air et à la marine commençaient à se faire sentir. Il s’est inquiété des glissements observés dans le déroulement des programmes d’hélicoptères, qu’il s’agisse du NH90 ou de la rénovation des Cougar, en se demandant s’il n’en résulterait pas une dégradation supplémentaire de nos capacités opérationnelles, déjà insuffisantes. Il a également évoqué la révision du programme FREMM, qui ne comporte plus qu’11 frégates au lieu des 17 initialement envisagées. Il a demandé quelles seraient les conséquences d’une telle réduction pour notre flotte de surface et les missions qui pourront lui être confiées.

M. Didier Boulaud a demandé s’il était envisageable de réduire notre niveau d’engagement sur certains théâtres extérieurs au cours des prochains mois. Il a évoqué les incidences de la réorganisation du renseignement sur l’évolution des capacités propres aux armées. Il a souhaité des précisions sur l’état d’avancement du programme Felin et, de manière plus générale, sur les glissements calendaires intervenus en 2008 en matière de commandes et de livraisons.

M. Robert del Picchia a relevé que l’utilité des drones sur les théâtres d’opération était souvent soulignée. Il a souhaité connaître l’appréciation du chef d’état-major des armées sur l’état actuel des capacités françaises dans ce domaine, compte tenu des retards enregistrés ces dernières années dans les programmes de drones, sur les lacunes constatées et sur l’éventualité d’acquisitions complémentaires « sur étagères ». Il a par ailleurs évoqué la lutte contre la piraterie maritime, notamment au large de la Corne de l’Afrique.

M. Jacques Gautier s’est félicité des mesures prises pour renforcer la protection de nos forces sur les théâtres d’opération où elles sont le plus exposées, notamment l’Afghanistan. Il a estimé qu’au-delà de ces moyens défensifs, il était indispensable d’améliorer nos capacités dans les domaines du renseignement et de la mobilité, ce qui exigerait de disposer de moyens supplémentaires en matière de drones et d’hélicoptères. Il a par ailleurs observé, citant l’exemple du Rafale, que le degré de sophistication de certains de nos équipements allait très au-delà des exigences, plus « rustiques », d’engagements comme celui d’Afghanistan.

En réponse à ces interventions, le général d’armée Jean-Louis Georgelin a apporté les précisions suivantes :

- c’est au sein de l’actuelle loi de programmation qu’a été créée une ligne budgétaire spécifique pour financer les surcoûts des opérations extérieures ; initialement dotée de 24 millions d’euros seulement, elle atteindra 510 millions d’euros en 2009 ; il est prévu de porter en 2010 cette dotation à 570 millions d’euros, les 60 millions d’euros supplémentaires étant répartis entre 30 millions d’euros inscrits au budget de la défense et 30 millions d’euros provenant d’un financement interministériel ;

- le surcoût annuel des opérations d’Afghanistan représente 236 millions d’euros et celui de notre déploiement au Tchad 230 millions d’euros, opération Epervier comprise ;

- bien que le Livre blanc ait tenté de formaliser sept principes directeurs devant présider aux décisions d’engagement des forces, il apparaît que c’est toujours sous la pression des évènements que se décident les opérations extérieures ; celles auxquelles la France participe sont actuellement au nombre de 29, mais 85 % des effectifs engagés se concentrent sur cinq opérations seulement (Afghanistan, Kosovo, Liban, Tchad et Côte d’Ivoire) ;

- on peut raisonnablement penser que la situation sur le terrain permettra dans les mois à venir de réduire notre présence sur certains théâtres comme la Côte d’Ivoire ; mais il s’agit avant tout d’une décision politique qui obéit à des considérations diplomatiques tout autant que militaires ;

- contrairement à certains commentaires sur les incidents d’Afghanistan, nos forces sont parfaitement entraînées et préparées en vue de leurs engagements extérieurs ; l’équipement peut toujours être amélioré, mais le caractère opérationnel de nos matériels ne saurait être mis en cause ; à titre d’exemple, il n’existe pas, selon lui, de matériel allié qui ait résisté à des attaques par engins explosifs improvisés ;

- les forces françaises agissent en Afghanistan dans le cadre d’une coalition ; lors des opérations, nos troupes au sol font appel à des matériels fournis par des nations alliées, qu’il s’agisse par exemple de drones ou d’hélicoptères ; le volume des équipements doit donc être examiné dans le cadre global de la coalition, et non dans un cadre strictement national ;

- l’envoi en Afghanistan du système de drones tactique intérimaire (SDTI) de l’armée de terre a été décidé ; il en ira de même, dès lors que la procédure de mise en service opérationnelle aura été accélérée, sans doute d’ici au mois de décembre, pour le système intérimaire de drone MALE (SIDM) de l’armée de l’air ; des drones de reconnaissance au contact (DRAC) seront également déployés ; il serait pour autant illusoire de penser que l’emploi plus systématique de drones suffirait à éliminer tout risque pour les troupes engagées au sol ;

- le référentiel de programmation prévoira une enveloppe de l’ordre d’1,1 milliard d’euros consacrée aux programmes de drones ; l’efficacité plaiderait parfois pour l’achat « sur étagères » de certains modèles existants, mais il faut également tenir compte des considérations industrielles ;

- l’arrivée du Rafale doit permettre de considérer la flotte d’avions de combat comme un tout, indépendamment de l’armée de rattachement ; la gestion de cette flotte s’en trouvera simplifiée et les coûts de maintien en condition opérationnelle devraient en bénéficier ; en outre, l’acquisition d’avions polyvalents a permis de réduire globalement le nombre d’appareils ;

- la réduction de 17 à 11 du nombre de frégates FREMM est la résultante des arbitrages financiers qui ont été rendus sur le niveau global de notre effort de défense, sur l’équilibre entre les différentes fonctions stratégiques et sur les contrats opérationnels ; l’objectif retenu est cohérent avec le contrat opérationnel assigné à la marine ;

- nous avons actuellement 2 hélicoptères Caracal en Afghanistan ; nos capacités aéromobiles ont été renforcées par l’envoi d’un troisième Caracal et de 2 hélicoptères de combat Gazelle équipés de la camera de vision nocturne Viviane ;

- en matière d’hélicoptères, les capacités globales connaîtront un début de rétablissement progressif à compter de 2012 ; dans ce domaine, comme dans d’autres, des réductions temporaires de capacité par rapport aux objectifs du Livre blanc sont cependant à prévoir ;

- le programme Felin est extrêmement important pour l’armée de terre, car il doit améliorer la protection des fantassins tout en permettant l’extension de la numérisation de l’espace de bataille jusqu’au niveau des unités de contact ; la mise au point de cet équipement, fruit d’un difficile compromis entre mobilité et sécurité, a connu certaines difficultés ; l’armée de terre a reçu les premiers équipements qui seront expérimentés en Afghanistan ;

- la réorganisation du renseignement ne remet pas en cause le rôle spécifique de la direction du renseignement militaire (DRM) qui doit satisfaire le besoin du chef d’état-major des armées en matière de renseignement de théâtre là où nos forces sont engagées ; au-delà de ce rôle spécifique, la DRM participe, au même titre que les autres services de renseignement, à l’élaboration du renseignement national ; la mise en place d’un dispositif de coordination nationale ne pose de ce point de vue aucune difficulté ;

- il importe impérativement de préserver le flux de recrutement permettant de disposer d’une armée jeune ; à cet égard, il importe de veiller avec la plus grande vigilance à la pleine et entière adéquation entre la masse salariale et les effectifs. A ce titre, le calcul du glissement vieillesse technicité (GVT) actuellement retenu pourrait créer des difficultés ;

- les principaux décalages intervenus en 2008 concernent la réalisation des programmes Tigre, NH90 et A400M, ainsi que le lancement du programme VHM (véhicules haute mobilité).

M. Josselin de Rohan, président, a ensuite interrogé le général d’armée Jean-Louis Georgelin sur la situation en Afghanistan. Il lui a demandé si la nomination au commandement central américain, responsable du théâtre afghan, du général David Petraeus, maître d’oeuvre de la nouvelle stratégie américaine en Irak, pourrait avoir des incidences sur la conduite des opérations militaires. Relevant le rôle dominant des Etats-Unis dans la direction des opérations, il a également souhaité savoir si la réunion sous l’autorité d’un même général américain du commandement de la force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS), opérant pour le compte de l’OTAN, et du commandement de l’opération Enduring freedom, pouvait modifier, dans un sens ou dans un autre, les conditions de l’action militaire sur le terrain.

Le général d’armée Jean-Louis Georgelin a souligné que le général Petraeus était pleinement conscient des fortes différences existant entre la situation afghane et celle de l’Irak, ce qui l’incitait à une grande prudence vis-à-vis de toute idée de transposition à l’Afghanistan des solutions mises en oeuvre en Irak. Il a d’autre part indiqué que l’administration américaine préparait actuellement une évaluation de la situation en Afghanistan. Il a souhaité que les alliés soient étroitement associés à cette évaluation, de manière à ce qu’il en résulte des conclusions partagées par les principaux contributeurs de la coalition.

Le général d’armée Jean-Louis Georgelin a rappelé que les Etats-Unis représentaient à eux seuls 40 % du potentiel militaire sur le terrain, le Royaume-Uni représentant 16 % et la France, comme l’Allemagne, de l’ordre de 6 %. Il a également rappelé que l’armée américaine avait enregistré la perte de près de 600 hommes depuis le début du conflit, c’est-à-dire bien plus que d’autres partenaires de la coalition. Il a estimé que le rôle des Américains dans la conduite des opérations ne pouvait être dissocié du poids de leur contribution et que, quel que soit le vainqueur de l’élection présidentielle du 4 novembre, la prochaine administration demanderait certainement aux alliés européens une participation plus importante, notamment dans les secteurs présentant des risques.

S’agissant de la situation militaire, il a indiqué que les forces françaises avaient été confrontées à des adversaires plus nombreux et mieux organisés, dont l’armement restait cependant encore relativement modeste, notamment face aux moyens aériens de la coalition.

M. Christian Poncelet a évoqué les réactions de l’opinion publique face aux pertes enregistrées par l’armée française en Afghanistan et la nécessité de mieux expliquer la légitimité de notre action.

Le général d’armée Jean-Louis Georgelin a rappelé la notion de sacrifice qui était à la base de l’engagement de tout soldat. Mentionnant ses contacts avec les unités engagées en Afghanistan, notamment le 8e RPIMa, il s’est déclaré frappé par la détermination des militaires à mener à bien la mission qui leur a été confiée.


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