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PJLF 2009 - Mission Défense - Audition de M. Michel Miraillet, directeur chargé des affaires stratégiques au ministère de la défense

Sénat.fr

mardi 4 novembre 2008, sélectionné par Spyworld

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a commission a ensuite procédé à l’audition de M. Michel Miraillet, directeur chargé des affaires stratégiques au ministère de la défense, sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Défense »).

M. Josselin de Rohan, président, a rappelé que le directeur chargé des affaires stratégiques exerçait au sein de la mission « Défense » la responsabilité du programme « Environnement et prospective de la politique de défense » (programme 144) qui recouvrait, à titre principal, les crédits d’études et de recherche technologique et ceux de deux des trois services de renseignement rattachés au ministère de la défense, la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) et la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD). Ce programme inclut également les personnels du ministère rattachés aux ambassades à l’étranger ou aux représentations dans des organisations internationales, ainsi que les actions de la délégation générale pour l’armement (DGA), au titre du soutien à l’exportation.

M. Michel Miraillet, directeur chargé des affaires stratégiques, a tout d’abord indiqué que la décision de réunir, au sein d’un même programme, des actions en apparence hétérogènes, conduites par des autorités sans lien hiérarchique entre elles, avait suscité des interrogations, mais qu’au terme de trois années de fonctionnement, ce choix paraissait pertinent, la gestion de ce programme s’effectuant dans des conditions satisfaisantes avec l’appui des différents acteurs concernés.

Il a ensuite donné des précisions sur les perspectives de la fin de la gestion 2008 pour le programme « Environnement et prospective de la politique de défense ».

Au titre 2, la fin de l’exercice 2008 se soldera par un déficit de l’ordre d’1,85 % de la dotation initiale, réserve levée (soit 9,21 millions d’euros). Très limité sur les crédits de rémunération pure, ce déficit atteindra près de 6 % sur le compte d’affectation spéciale « Pensions » du fait du gonflement des dépenses entraîné par la titularisation de 140 contractuels à la DGSE et à la sous-budgétisation du budget opérationnel de programme « DGA » en 2008.

S’agissant des autres titres, le programme devrait engager cette année environ 1.165 millions d’euros et payer 1.136 millions d’euros, hors consommation de la réserve de précaution qui représente à ce jour un peu plus de 60 millions d’euros. Dans l’hypothèse où la réserve serait levée, le montant des engagements ne serait pas augmenté de manière significative, dans la mesure où le plafond sur les opérations de la loi de programmation militaire a été fixé à 916 millions d’euros pour une capacité d’engagement de 975 millions d’euros incluant la réserve. Dans ces conditions, le montant des engagements 2008 devrait être en retrait d’environ 4,3 % par rapport à l’année 2007.

Concernant les crédits de paiement, une levée de la réserve pourrait permettre un niveau de paiement jusqu’à 1.185 millions d’euros, soit une hausse de 4,3 % par rapport à 2007, tout en évitant un excès de factures impayées à la fin 2008. Leur niveau est actuellement estimé à environ 50 millions d’euros si la réserve n’est pas levée.

Le solde de gestion devrait être proche de zéro, tant en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement, si la levée de la réserve de précaution intervient avant la fin de gestion.

M. Michel Miraillet a ajouté que la non-levée de la réserve entraînerait notamment des difficultés de fonctionnement et le report de certains investissements des services de renseignement, l’impossibilité de verser la totalité des subventions votées au budget 2008 pour l’office national d’études et de recherches aérospatiales (ONERA) ou les écoles d’ingénieurs de la DGA, ou encore un report de charges de l’ordre de 45 millions d’euros sur les études amont.

Abordant le projet de budget, M. Michel Miraillet a indiqué que tous crédits confondus et à périmètre identique à 2008, le programme 144 enregistrait pour 2009 une hausse globale de 9,6 % en autorisations d’engagement et de 4,8 % en crédits de paiement.

Les crédits de rémunération augmentent de 4,5 %, bien que le plafond des effectifs autorisés diminue de 167 équivalents temps plein travaillés. Les créations d’emplois budgétées au profit de la DGSE seront moins nombreuses que les sorties du programme, mais ces dernières n’ont pas d’impact budgétaire, car elles correspondent à des personnels mis à la disposition des opérateurs de l’Etat et des écoles de la DGA.

Hors titre 2, les crédits du programme connaissent, à périmètre identique, une augmentation de 11,7 % en autorisations d’engagement et de 4,9 % en crédits de paiement.

En termes de modification de périmètre, la mesure la plus significative est l’inscription à hauteur de 1,7 million d’euros d’une dotation relative à la contribution française au programme du partenariat mondial du G8 de lutte contre la prolifération des armes de destruction massive. Initialement conduite par le ministère de l’écologie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, cette action a été transférée aux ministères de la défense et au ministère des affaires étrangères et européennes, sous la coordination du secrétariat général de la défense nationale (SGDN).

Le titre 3 connaîtra une hausse globale d’environ 24 millions d’euros, soit 2,4 %. Cette augmentation bénéficie principalement aux études amont nucléaires, pour environ 17 millions d’euros, aux écoles de la DGA pour 8 millions d’euros, et au budget de fonctionnement de la DGSE pour 4 millions d’euros. Le budget du titre 5 augmentera de 28 millions d’euros, soit 21 %, compte tenu de la montée en puissance de la fonction « Connaissance et anticipation ». Enfin, les subventions du titre 6 enregistreront une augmentation de 7,3 millions d’euros principalement liée, à hauteur de 5 millions d’euros, à une mesure technique de transfert en vue de regrouper les subventions destinées à la République de Djibouti, le montant global de cette subvention, soit 22,05 millions d’euros, restant inchangé.

M. Michel Miraillet a estimé qu’avec une hausse globale des crédits de 57 millions d’euros à périmètre constant, les ressources du programme inscrites dans le projet de loi de finances pour 2009 permettraient d’atteindre les objectifs fixés en application des orientations du Livre blanc.

Il a ensuite présenté les évolutions affectant chacune des actions du programme.

L’action 01 « Analyse stratégique » voit son budget augmenter de 5,4 % à périmètre équivalent à 2008, ou de 10,8 % à périmètre courant, compte tenu de la prise en compte des subventions aux publications. Le budget consacré aux études prospectives et stratégiques sera porté à 3,9 millions d’euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 200.000 euros par rapport à 2008. Cette hausse correspond à un premier palier destiné à porter le montant de ces études à 5,5 millions d’euros par an d’ici à 2011, en application des orientations arrêtées par le ministre de la défense et de celles de la future loi de programmation militaire. Les subventions aux publications stratégiques, inscrites pour la première fois dans le périmètre du programme 144, sont destinées à renforcer la visibilité de la pensée stratégique française. La délégation aux affaires stratégiques assurera avec cette nouvelle dotation budgétaire de 195.000 euros, la diffusion des études prospectives et stratégiques, grâce à des conventions de publication avec des éditeurs européens pour les publications anglophones ou francophones, ou le soutien des positions françaises à travers l’organisation d’événements informels, d’échanges de vues, de séminaires ou l’ animation de réseaux.

Le budget de l’action 02 « Prospective des systèmes de forces » se situera dans la continuité de celui de 2008. Parmi les objectifs visés figure la recherche d’une réduction des « micro-études » et un recentrage sur les études de plus grande ampleur.

L’action 03 « Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France » verra ses moyens s’accroître, hors titre 2, pour la deuxième année consécutive, que ce soit en autorisations d’engagement (avec une augmentation de 109,9 millions d’euros, soit près de 70 %) ou en crédits de paiement (en progression de 32 millions d’euros, soit 18,6 %). Ces moyens supplémentaires concernent la DGSE pour ses dépenses d’infrastructure et de matériels techniques. Son budget de fonctionnement progressera également pour faire face à la hausse considérable des dépenses d’énergie dues à la mise en service de nouveaux matériels. Les moyens alloués à la DPSD, quant à eux, resteront stables. Les crédits du titre 2 augmenteront de 9,91 millions d’euros du fait de la création brute à la DGSE de 70 postes réservés à des cadres et à des experts dans les domaines de haute technologie.

L’action 04 « Maîtrise des capacités technologiques et industrielles » verra les autorisations d’engagement portées à 994,7 millions d’euros, soit une hausse de près de 3 % par rapport à 2008 ; les crédits de paiement s’établissant à 945,9 millions d’euros, en hausse de 2,6 %.

Les crédits alloués aux études amont (soit 709,4 millions d’euros en autorisations d’engagement et 660,1 millions d’euros en crédits de paiement) progresseront respectivement de 2,8 % et de 2,4 % par rapport à 2008, dans la continuité de l’objectif d’engagement de 700 millions d’euros assigné par le ministre.

Pour 2009, les études amont du domaine nucléaire, qui représentent 77 millions d’euros, bénéficieront de l’intégralité de la hausse du budget (environ 17 millions d’euros supplémentaires) afin d’assurer en particulier le maintien de compétences chez les industriels concernés par la dissuasion nucléaire. Parmi les principaux plans d’études amont, on peut citer le démonstrateur de partie haute pour les missiles balistiques, l’hélicoptère futur, les missiles tactiques terrestres ou encore la préparation de futures capacités spatiales, notamment le programme Spirale dans le domaine de l’alerte spatiale avancée.

Les subventions versées aux écoles de la DGA et à l’ONERA, en augmentation de 3,2 %, devraient permettre de respecter les contrats d’objectifs et de moyens passés avec ces opérateurs. Le montant de la subvention destinée à l’ONERA, soit 120 millions d’euros, sera stable par rapport à 2008.

Avec un montant total de 7,7 millions d’euros pour 2009, l’action 05 « Soutien aux exportations » bénéficiera d’une hausse de 8,8 % essentiellement destinée à des actions de promotion des exportations, conformément à l’objectif poursuivi par le ministre d’en porter le montant à 6 milliards d’euros. Les effectifs assurant la fonction administrative du contrôle des transferts sensibles, jusqu’alors assurée par la DAS, seront transférés à la direction du développement international (DDI) de la DGA, la DAS conservant cependant ses attributions politico-administratives en la matière.

L’action 06 « Diplomatie de défense » connaîtra une légère augmentation d’1,7 million d’euros, pour un montant total de près de 29 millions d’euros, suite à la reprise du volet bilatéral du programme du partenariat mondial du G8 de lutte contre les armes de destruction massive. En matière d’effectif, l’année 2009 consacrera le démarrage d’un allégement des personnels opérant dans la diplomatie militaire bilatérale, comme au sein du réseau des attachés d’armement. Pour les postes permanents à l’étranger relevant de l’état-major des armées, les réductions d’effectif étaient de 17 postes en 2007 et 21 postes en 2008. Elles concerneront 19 postes en 2009. Cette réduction ne devrait pas nuire à la performance du dispositif, compte tenu des mesures d’accompagnement telles que la mutualisation des fonctions « armement » et « diplomatie de défense » sur certains postes.

A la demande du ministre, l’état-major des armées et la DGA conduisent, en liaison avec le ministère des affaires étrangères et européennes, une action visant à réduire le nombre des missions des postes permanents à l’étranger, tout en poursuivant une politique de rationalisation des emprises. Cette rationalisation du réseau sera suivie au moyen d’un indicateur figurant dans le volet « performance » du projet annuel de performance.

En conclusion, M. Michel Miraillet a détaillé le nouveau dispositif de performance associé au projet de loi de finances pour 2009. Le renforcement de la démarche prospective européenne couvrira l’ensemble des études conduites par le ministère, notamment les études amont. Les indicateurs relatifs aux capacités technologiques et industrielles seront regroupés. De même, les deux indicateurs relatifs à la promotion et au contrôle des exportations d’armement seront réunis au sein d’un seul objectif. Un nouvel indicateur concernant la diplomatie de défense est introduit dans le projet annuel de performance.

A la suite de cet exposé, M. Didier Boulaud, rapporteur pour avis pour le programme 144, a interrogé le directeur chargé des affaires stratégiques sur l’articulation entre ses responsabilités budgétaires pour l’action « renseignement » et celles du coordinateur national du renseignement nommé auprès du Président de la République. Il a demandé des précisions sur la non-budgétisation de certains emplois dont la création est prévue au profit de la DGSE. En matière de recherche et technologie, il a souhaité savoir si au cours des dernières années, l’exécution budgétaire avait reflété l’augmentation lente mais continue des dotations d’études amont prévue dans les lois de finances initiales. Il s’est interrogé sur l’approche d’ensemble des affectations de personnels du ministère de la défense au sein des représentations diplomatiques, qu’il s’agisse des missions militaires ou des services d’attachés d’armement. Il a demandé quelles étaient les fermetures de postes prévues en 2009. Citant l’exemple de la Bosnie-Herzégovine, il a souligné l’intérêt qu’il y avait à ne pas exagérément réduire notre présence dans des pays où d’autres nations disposent d’un nombre important de cadres militaires, notamment au titre d’opérations multinationales. Enfin, il a remarqué que les crédits prévus dans le programme au titre de la subvention versée à la République de Djibouti étaient inférieurs au montant mentionné dans l’accord bilatéral.

M. Robert del Picchia a évoqué les incidences économiques, pour Djibouti, de la réduction du nombre de personnels militaires français permanents au cours des dernières années.

M. Josselin de Rohan, président, a mentionné l’incidence de l’installation d’une base américaine sur les conditions exigées de la France pour le maintien de sa base à Djibouti.

M. Michel Miraillet a apporté les réponses suivantes :

- des contacts ont d’ores et déjà été établis avec le coordonnateur national du renseignement ; la délégation aux affaires stratégiques sera à sa totale disposition pour lui fournir toute information qui lui sera nécessaire sur le déroulement du programme 144, en ce qui concerne les actions relatives au renseignement ; de même, elle sera pleinement disposée à examiner avec lui les moyens de permettre aux services d’atteindre les objectifs prévus par la future loi de programmation militaire au titre du renforcement de la fonction « connaissance et anticipation » ;

- la DGSE disposera d’une marge de manoeuvre pour gérer la montée en puissance de ses effectifs ; les créations prévues correspondent à des équivalents temps plein travaillés ; la masse salariale correspondante pourra être utilisée pour recruter en moindre nombre des personnels mieux rémunérés, par exemple des informaticiens de très haut niveau ;

- une partie des créations de postes prévues au profit de la DGSE en 2009 n’est effectivement pas budgétée au programme 144 ; près d’une trentaine d’emplois, pour un montant d’1,6 million d’euros, sont concernés ; des discussions interministérielles associant, sous l’autorité du Premier ministre, le ministère de l’intérieur et le SGDN, doivent définir quels seront les ministères contributeurs pour le financement de ces emplois ;

- la diplomatie de défense ne peut se résumer à la seule action des attachés de défense ou des attachés d’armement ; les ambassadeurs et leurs équipes y contribuent également ; par ailleurs, le ministère de la défense a entrepris une action de renforcement de la formation et de la préparation de ses personnels aux fonctions internationales ;

- les fermetures des postes d’attachés de défense intervenues en 2008 concernent l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine et la Mongolie ; il faut considérer que dans un pays comme la Bosnie-Herzégovine, la présence militaire française ne se résume pas à celle d’un attaché de défense ; en 2009, une ouverture est prévue à Chypre ;

- l’évolution des crédits consommés au titre du maintien des capacités technologiques traduit l’effort supplémentaire prévu dans les lois de finances initiales ; il importe également, dans ce domaine, d’assurer une corrélation réaliste entre autorisations d’engagement et crédits de paiement ;

- la République de Djibouti est préoccupée par l’évolution de son environnement régional et elle semble à ce titre particulièrement attachée au maintien de la présence française.


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