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PJLF 2009 - Mission Défense - Programme Equipement des forces - Examen du rapport pour avis

Sénat.fr

dimanche 30 novembre 2008, sélectionné par Spyworld

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La commission a ensuite procédé à l’examen du rapport pour avis de MM. Xavier Pintat et Daniel Reiner sur les crédits de la mission « Défense » du projet de loi de finances pour 2009 - programme « Equipement des forces ».

M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis, a tout d’abord effectué une analyse générale des principales caractéristiques du programme « Equipement des forces » pour 2009.

Il a rappelé que l’équipement des forces bénéficierait, dès 2009 et au cours des années ultérieures, d’une priorité budgétaire au sein de la mission « Défense ».

La loi de programmation 2003-2008 s’est déjà traduite par un effort très important en faveur de l’équipement militaire, les dépenses d’équipement entrant dans le périmètre de la loi étant passées de 11,5 à 12 milliards d’euros par an en moyenne sur la période 1998-2001, à 15,5 milliards d’euros par an ces trois dernières années, soit une progression de l’ordre de 30 %.

L’ampleur des besoins de renouvellement conduit à envisager une nouvelle étape dans l’accentuation de cet effort, le projet de loi de programmation militaire 2009-2014 prévoyant de porter progressivement l’annuité d’équipement à 18 milliards d’euros en 2014, soit un niveau supérieur de 17 % à celui prévu dans la loi de finances initiale pour 2008, en vue d’atteindre les nouveaux objectifs fixés par le Livre blanc, qui ont néanmoins été sensiblement réduits par rapport au « modèle 2015 » élaboré en 1996.

M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis, a indiqué que le projet de loi de finances pour 2009 traduisait cette évolution, la majoration des ressources sur les trois années 2009-2011 reposant toutefois sur le recours à des recettes exceptionnelles. En effet, de 2009 à 2011, l’enveloppe prévue par le projet de loi de programmation militaire pour les équipements représentera une majoration cumulée de 3,3 milliards d’euros par rapport au niveau actuel, soit exactement le montant des recettes exceptionnelles attendues au cours de la même période. Une partie de ces recettes exceptionnelles, tirée de la vente de fréquences hertziennes, financera directement des dépenses d’équipement liées aux systèmes de communication. L’autre partie, tirée des ventes immobilières, contribuera indirectement à l’effort d’équipement, par redéploiements entre programme au profit du programme « Equipement des forces ».

M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis, a précisé que pour 2009, les dotations du programme « Equipement des forces » se caractérisaient par un quasi-doublement des autorisations d’engagement, qui progressent de 10,8 à près de 21 milliards d’euros, du fait de la passation d’importantes commandes globales pluriannuelles, et par une augmentation de 7,7 % des crédits de paiement, qui atteindront 12,2 milliards d’euros. Toutefois, si l’on ajoute aux crédits budgétaires 600 millions d’euros espérés des ventes de fréquences et affectés à certains programmes d’équipement, la progression des ressources atteint 13 %, soit 1,5 milliard d’euros de plus qu’en 2008.

Le rapporteur pour avis a indiqué que les modalités de la vente de fréquences hertziennes n’étaient pas aujourd’hui clairement arrêtées. Il a précisé que si le ministère de la défense était prêt à libérer rapidement certaines fréquences, il n’était pas maître de son calendrier, ni de la procédure. Il s’est interrogé sur l’impact de la conjoncture économique sur les offres des opérateurs et a estimé qu’une grande incertitude pesait sur la possibilité de créditer à hauteur de 600 millions d’euros en 2009, comme prévu dans le budget, le nouveau compte d’affectation spéciale « Fréquences hertziennes » sur lequel doivent être financés certains programmes d’équipement.

Il s’est également interrogé sur les conditions de la fin de gestion 2008, du fait de l’absence de financement complémentaire pour les frégates multi-missions dans le projet de loi de finances rectificative pour 2008, alors que 420 millions d’euros sont nécessaires au-delà de la dotation inscrite en loi de finances initiale, et des annulations de crédits d’équipement prévues en fin d’exercice, en compensation notamment du financement des opérations extérieures. Il a estimé que l’impact de ces deux décisions ne pourrait être neutralisé que si le ministère de la défense est autorisé à consommer en 2008 une partie des crédits reportés des exercices antérieurs, ce qui limiterait le report de charges sur 2009.

Il a également considéré que le montant très élevé des autorisations d’engagement prévues en matière d’équipement en 2009 génèrerait de forts besoins de paiement, ce qui rendrait d’autant plus indispensable le respect de la prochaine loi de programmation.

M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis, a ensuite présenté les crédits des actions « Dissuasion » et « Commandement et maîtrise de l’information », qu’il est plus particulièrement chargé de suivre au sein du programme.

S’agissant de la dissuasion, il a rappelé qu’elle demeurait un fondement essentiel de la stratégie de défense de la France, confirmé par le discours du chef de l’Etat à Cherbourg le 21 mars 2008 et par le Livre blanc.

Il s’est félicité du maintien de deux composantes (océanique et aéroportée) et a indiqué que le format des Forces aériennes stratégiques serait réduit d’un tiers, avec le passage de trois à deux escadrons. En conséquence, il ne sera pas nécessaire de commander un troisième lot de missiles ASMP/A. Ce missile sera livré en 2009 pour un escadron de Mirage 2000N et équipera en 2010 le second escadron de l’armée de l’air, constitué de Rafale, ainsi que les Rafale Marine.

En ce qui concerne la Force océanique stratégique, l’entrée en service du 4e SNLE-NG, le Terrible, équipé du nouveau missile balistique M 51, reste prévue pour 2010.

Enfin, le programme de simulation se poursuit avec l’objectif de pouvoir réaliser les premières expériences de combustion thermonucléaire en 2014.

Le rapporteur pour avis a précisé que le renouvellement des moyens de dissuasion se situait dans une phase active, ce qui générait en 2009 une augmentation de 12,8 % des crédits de paiement liés à la dissuasion qui atteindront, sur l’ensemble de la mission « Défense », 3,8 milliards d’euros, soit 23,7 % des crédits d’équipement. La loi de programmation militaire prévoit pour sa part une annuité moyenne de 3,4 milliards d’euros sur les 6 prochaines années, soit un peu moins de 20 % des crédits d’équipement.

M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis, a détaillé l’évolution des programmes spatiaux militaires, en soulignant que le Livre blanc avait tracé une perspective claire à moyen terme tant en matière de capacités que sur le plan budgétaire, les ressources consacrées aux programmes spatiaux militaires, qui étaient tombées à 380 millions d’euros en 2008, devant être progressivement doublées en moyenne annuelle d’ici 2020.

Dans le domaine des télécommunications, l’année 2009 devrait être marquée par la participation de la France au démarrage du projet de satellite italien Sicral 2, dont le lancement est prévu en 2012, en vue d’acquérir une capacité supplémentaire pour les télécommunications militaires protégées.

La rapporteur pour avis a mentionné la proposition d’Astrium l’été dernier visant à racheter les satellites Syracuse III et formuler une offre globale de location de service pour l’armée française. Il a rappelé que le délégué général pour l’armement avait confirmé devant la commission la volonté de poursuivre le projet franco-italien, tout en étudiant les possibilités de partenariat public-privé, dans le cadre d’un appel d’offres qui serait ouvert à tous les industriels intéressés. Il lui a paru indispensable, avant toute décision, de mener une étude approfondie des avantages et inconvénients de chaque formule, d’évaluer le coût à moyen terme pour la défense d’une location de capacités et d’examiner soigneusement les incidences en matière de coopération industrielle.

Dans le domaine de l’observation, le second satellite Helios II, stocké au sol depuis 2 ans, devrait être lancé en fin d’année 2009.

La priorité est désormais de préparer sans plus tarder, pour une entrée en service en 2015, le système successeur dans le cadre du programme européen Musis, dans lequel seront développés des satellites optiques et radar fédérés autour d’un système commun d’exploitation des images. Une lettre d’intention a été signée le 10 novembre par la France, la Belgique, l’Espagne, la Grèce et l’Allemagne, mais l’Italie, partenaire d’Helios II et maître d’oeuvre du satellite radar Cosmo-Skymed, a réservé sa réponse en l’attente d’une revue de programmes dont les résultats sont attendus au printemps.

Abordant les programmes de drones, le rapporteur pour avis a mentionné l’entrée en service en 2008, avec 5 ans de retard, du système intérimaire de drone Male (SIDM), qui devrait être déployé en Afghanistan durant le premier trimestre 2009. Il a indiqué qu’un marché de complément pour un 4e drone devait être lancé avant la fin de l’année 2008.

Il a indiqué que différentes solutions étaient à l’étude pour renforcer les capacités en matière de drones au cours des prochaines années : la poursuite du projet Advanced UAV mené par EADS et financé à parts égales par la France, l’Allemagne et l’Espagne ; un projet présenté par Dassault, Thales et l’espagnol Indra, dérivé du drone israélien Heron TP ; l’achat direct de ce dernier auprès des Israéliens ou l’achat du Predator B américain.

Il a ajouté que le projet de loi de programmation précisait que la stratégie d’acquisition à venir combinerait les acquisitions de matériels existants adaptés aux opérations en cours, les locations de services et le développement de moyens tactiques et de théâtre, le cas échéant en coopération européenne. Il a souhaité que les évaluations en cours permettent de mettre en oeuvre, au cours de la prochaine loi de programmation, une politique cohérente répondant au besoin et de nature à renforcer sensiblement nos capacités, aujourd’hui insuffisantes.

En conclusion, M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis, a invité la commission à émettre un avis favorable sur les crédits du programme « Equipement des forces » comme sur ceux de l’ensemble de la mission « Défense », tout en soulignant la nécessité de garder à l’esprit le défi que représente l’obtention de toutes les ressources attendues au cours de l’exercice 2009.

A l’issue de l’exposé du rapporteur pour avis, M. André Vantomme a déploré que le financement du surcoût des opérations extérieures entraîne cette année encore des annulations de crédits d’équipement. Il a estimé que cette pratique reflétait un décalage entre les ambitions et les moyens de notre politique de défense. Il a souhaité que la France dimensionne sa participation aux opérations extérieures en fonction de ses possibilités, sans pénaliser la politique d’équipement.

M. Jean-Pierre Chevènement a estimé que la multiplication d’opérations extérieures qui se prolongent sans perspective de solution politique engendrait des surcoûts de plus en plus importants au détriment de la modernisation des équipements, en contradiction avec la volonté de rééquilibrer le partage entre fonctionnement et équipement au profit de ce dernier.

M. Jean-Louis Carrère a observé que le rapporteur pour avis s’était référé à plusieurs reprises aux perspectives de la future loi de programmation militaire, alors que celle-ci n’a pas encore été votée.

En réponse à ces observations, M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- des progrès très importants ont été réalisés, à la suite notamment des demandes insistantes du Parlement, dans le provisionnement en loi de finances initiale du surcoût des opérations extérieures, puisque l’on est passé de 24 millions d’euros en 2003 à 460 millions d’euros en 2008, une provision de 510 millions d’euros étant prévue pour 2009 ;

- cet effort notable reste néanmoins insuffisant pour couvrir l’intégralité des surcoûts, évalués à plus de 830 millions d’euros en 2008 ; en conséquence, la pratique des redéploiements de crédits d’équipement vers le financement des opérations extérieures n’a pas disparu, ce qui est regrettable ;

- la loi de programmation n’a certes pas été adoptée, mais le projet de loi a été déposé à l’Assemblée nationale le 29 octobre dernier, ce qui permet d’analyser le projet de budget pour 2009 dans une perspective pluriannuelle couvrant la période 2009-2014.

M. Daniel Reiner, rapporteur pour avis, a ensuite précisé qu’au sein du programme 146, la part réservée aux actions d’équipement conventionnel (actions incluant les crédits de la DGA) passait de 63 % à 66 % pour les crédits de paiement, soit huit milliards d’euros, et de 73 % à 76 % pour les autorisations d’engagement, soit près de seize milliards d’euros. D’une année sur l’autre, les crédits de paiement des actions dédiées à l’équipement conventionnel augmentaient de près de 13 % tandis que les autorisations d’engagement augmentaient de 92 %. A cet égard, il a souligné que le doublement des autorisations d’engagement était sans précédent et représentait près de vingt milliards d’euros d’engagements pour le budget 2009.

Il s’est félicité de ce que, dans un budget en hausse, les crédits consacrés aux équipements, et en particulier aux équipements conventionnels, soient ceux qui augmentent le plus. Il a fait remarquer qu’au-delà des chiffres, cette augmentation traduisait une évolution conceptuelle. La réduction des effectifs et la diminution du nombre des implantations avaient pour contrepartie l’augmentation de la qualité et la garantie de la quantité des équipements. Il a déclaré qu’il fallait y voir, non seulement la première année d’application du projet de loi de programmation militaire, mais aussi le fruit de la révision générale des politiques publiques (RGPP), qui avait lourdement pesé sur cette évolution.

M. Daniel Reiner, rapporteur pour avis, a indiqué que, suite à la professionnalisation des armées, il était impératif de mettre nos ambitions en cohérence avec nos moyens : soit on augmente nos moyens à proportion de nos ambitions, ce qui suppose un effort financier considérable pour atteindre les cibles initialement fixées et garder le nombre de régiments et d’implantations actuelles, soit on réduit nos ambitions à proportion de nos moyens. C’est ce que traduit cette loi de finances.

Il a ajouté que ce projet de loi de finances marquait la fin de l’idée selon laquelle les forces armées participaient à l’aménagement du territoire. A cet égard, il a insisté sur la contribution des territoires de l’est de la France, plus touchés que d’autres par la réorganisation territoriale des armées, et sur la nécessité de mesures d’accompagnement adéquates, afin de ne pas pénaliser ces territoires économiquement fragiles.

M. Daniel Reiner, rapporteur pour avis, a ensuite formulé trois observations :

- la première est, qu’en dépit des augmentations de crédits significatives, le budget 2009 comporte des choix difficiles. Le premier de ces choix a été le report à 2011, jugé raisonnable, de la décision concernant le second porte-avions, dont la réalisation aurait entraîné trois milliards d’euros de dépenses et donc des arbitrages encore plus difficiles au détriment des autres programmes à effet majeur. Par ailleurs, il a indiqué que certains programmes emblématiques ont vu leur cible finale significativement réduite. Ainsi l’objectif pour le Rafale, initialement fixé à 294 appareils, a été ramené à 286 ; la cible pour les frégates multimissions (FREMM), initialement de 17 unités, a été réduite à 11 ; la cible pour le véhicule blindé de combat d’infanterie (VBCI), initialement fixée à 700 véhicules a été ramenée à 630 ; enfin, la cible des SCALP navals, missiles de croisière tirés à partir des FREMM et des sous-marins de type Barracuda, a été ramenée de 250 à 200 unités. Dans le même ordre d’idées, l’avion de transport stratégique MRTT n’a pas encore été lancé. Il a déclaré qu’il fallait voir, au travers de cette évolution « en ciseaux » entre des cibles qui diminuent et des crédits qui augmentent, les effets de la réduction de la « bosse » de 35 milliards d’euros de programmes non financés et qu’il a fallu solder ;

- en second lieu, certains choix difficiles restent à faire. C’est le cas en particulier des conséquences à tirer du retard du programme de l’A400M. Ce retard soulève de nombreuses questions financières et politiques. Il affectera notre capacité à projeter nos forces si des mesures palliatives ne sont pas prises d’urgence.

M. Daniel Reiner, rapporteur pour avis, s’est interrogé sur le fait de savoir si on pouvait tirer avantage de ces difficultés pour faire avancer des programmes comme le MRTT avec la commande d’Airbus A 330-200. Il a indiqué qu’il fallait également réfléchir aux modalités de la coopération industrielle européenne, et analyser les causes à l’origine de tels retards, afin d’éviter qu’elles ne se reproduisent ;

- enfin, M. Daniel Reiner, rapporteur pour avis, a indiqué que de lourdes hypothèques pesaient sur ce budget. Il a évoqué, en premier lieu, le report de la gestion 2008 et notamment les besoins de financement non satisfait pour les FREMM, à hauteur de 420 millions d’euros, et les OPEX, à hauteur de 380 millions d’euros. A cet égard, il s’est félicité de ce que, selon des informations très récentes, la réserve de précaution d’1,2 milliard d’euros concernant le budget de la mission défense ait été levée. Il a également indiqué que la loi de finances rectificative pour 2008 prévoyait l’ouverture de 259 millions d’euros de crédits pour les OPEX. S’agissant du FREMM, il a souhaité que le Gouvernement apporte des éclaircissements sur la façon dont il entend combler le besoin de financement exprimé par le consortium de réalisation franco-italien. Il a ensuite évoqué brièvement les hypothèques pesant sur les ressources futures de la mission défense et notamment les ressources exceptionnelles prévues dans le compte d’affectation spéciale sur les fréquences radioélectriques.

En conclusion, le rapporteur pour avis a considéré que le budget des équipements conventionnels pour la défense nationale pouvait être considéré comme un bon budget, à condition qu’il soit exécuté dans les termes présentés, avec, d’une part, un report de charge peu excessif et, d’autre part, des ressources exceptionnelles disponibles à la hauteur attendue. Faute de quoi, il ne serait qu’un budget virtuel. Le rapporteur a encore fait part à la commission de ses craintes concernant le fait que, comme à l’accoutumée, si les ressources n’étaient pas au rendez-vous, ce seraient les équipements militaires, et en particulier les équipements conventionnels, qui joueraient le rôle de variable d’ajustement.

M. Jean-Louis Carrère a demandé au rapporteur si le financement de l’Airbus A330-200 destiné au Président de la République figurait dans le projet de loi de finances pour 2009 ou bien dans la loi de programmation militaire.

En réponse, M. Daniel Reiner, rapporteur pour avis, a indiqué que le financement de cet avion était divisé en trois tranches, dont une avait été payée en 2008, la seconde le serait en 2009 et la troisième en 2010.

M. Jacques Gautier a salué l’effort des rapporteurs pour présenter objectivement le programme 146 et a souligné que, pour la première fois depuis longtemps, ce budget donnait aux forces armées les moyens nécessaires pour remplir leurs engagements opérationnels. S’agissant de l’A400M, il a indiqué que les retards n’étaient pas nécessairement imputables à EADS, ni, du reste, au Gouvernement français, mais qu’il fallait s’interroger sur la façon dont la coopération européenne fonctionnait. Selon lui, les spécifications de départ étaient trop exigeantes et l’on a fabriqué, sur le papier, un avion que personne n’est capable de réaliser dans les délais et au prix convenu.

En réponse, M. Daniel Reiner, rapporteur pour avis, a déclaré qu’il partageait entièrement ces appréciations et qu’il faudrait remettre autour de la table l’ensemble des partenaires afin de revoir les spécifications et les conditions financières de ce programme emblématique. Il n’a pas douté qu’au final l’A400M serait un excellent avion.

M. André Vantomme s’est inquiété des conséquences des retards de l’A400M qui obligeaient nos armées à prolonger une flotte de Transall à bout de course.

M. Josselin de Rohan, président, a fait part à la commission de son intention, avec son collègue Jean Arthuis, président de la commission des finances, de charger MM. Jacques Gautier et Jean-Pierre Masseret de présenter un rapport au Sénat, dans les meilleurs délais, sur les conditions financières et industrielles de l’exécution du programme A400M.

La commission a alors décidé de donner un avis favorable à l’adoption de l’ensemble des crédits de la mission « Défense ».


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